趙楚觀點:軍費增速下調,習近平要軍隊過「緊日子」,中國建軍目標改變了嗎?

2019年03月19日 07:10 風傳媒
美國2020年度國防預算有7180億美ˋ元用來反制中國軍事崛起,圖為出席2019年中國兩會的解放軍代表團成員(AP)

美國2020年度國防預算有7180億美ˋ元用來反制中國軍事崛起,圖為出席2019年中國兩會的解放軍代表團成員(AP)

3月15日,中國新一年「兩會」閉幕,關注中國軍事問題的觀察家和媒體注重的是新財政年度的國防預算情況。據兩會期間中國公布的官方數據,2019財年中國的國防預算為1.19兆元人民幣(約1776.1億美元)。相對2018年度的執行預算1.107兆元,成長率下調為7.5%;換言之,考慮總體經濟規模的成長,國防預算幾乎與去年持平。

軍費投入持平有深層政策考量

國防預算出現凍結,標誌著中國整個軍事投入和發展方面新的政策理念,意味著過去近20年來狂飆突進式的軍事大發展進入了一個新的調整時期。就兩會公布的數據本身而言,這是自2016年以來,這是連續第四年軍事預算增速呈現為個位數。新華社數據顯示,中國2016年的軍事預算成長率為7.6%,2017年為7%,2018年為8.1%,而此前4年,2012至2015年則均為兩位數的成長。這只是強調中共十八大以來的軍費投入情況,此前十多年的軍費早已實現兩位數成長。所以,很明顯,軍費投入持平並非偶然之舉,而是有深層政策考量後的選擇。

軍事預算持平首先是整體國民經濟增速減緩的結果。具有中國特色的國家經濟政策表現是,每年兩會公布國家設定的新財年國民經濟,即GDP總體增速目標,今年公布數據為6%─6.5%,也是持續走低。儘管持續低增速被政策話語詮釋為注重經濟質量發展的表現,但無可諱言,這是中國總體經濟發展下行的表現。經濟下行影響到國防預算的走低,因為,歸根結底,過去20餘年來國防預算投入的持續增加正是中國經濟發展的主要結果之一。

2018年4月,中國在南海進行號稱史上規模最大的海上閱兵,習近平親自主持(AP)
2018年4月,中國在南海進行號稱史上規模最大的海上閱兵,習近平親自主持(AP)

「軍隊過緊日子」的提法源自鄧小平

對中國軍事政策和發展的評估和分析歷來有很大困難,因為中國的軍事政策話語體系充滿意識形態色彩,而且中國的實際軍事投入情形複雜,因此,對有關實際政策的觀察不僅要看單純的數據,更要看權威的政策詮釋。2019年3月15日,兩會結束之際,《解放軍報》發表頭條評論員文章《用艱苦奮鬥優良作風推動既定目標任務落實》,該文章是軍隊學習習近平在看望兩會軍方代表團講話的心得,也就是軍方對最高和最新軍事政策的正面詮釋。引人注目的是,習近平本次兩會講話特別著重提出軍隊「過緊日子」的提法,文章引用與會高級軍官的話說,「過緊日子」要體現在思想和態度上、財政紀律上和能力上。這些都直接表示,中國軍事發展和投入進入了新一輪調整時期。

對上世紀80年代以來中國軍事發展情況稍微了解的人應該記得,「軍隊過緊日子」的提法源自鄧小平,當時軍事投入緊縮政策的大時代背景是整個國家經濟能力弱小,而中共實行「以經濟建設為中心」的國家戰略,同時,這也體現當時中國最高領導者對國家軍事態勢的判斷,他們不同意毛澤東時代世界大戰「早打」、「大打」的理念,轉而認為中國沒有面臨立即和大規模軍事戰爭風險,因此,奉行退而結網式的韜光養晦戰略,為國家贏得經濟發展,以便在長時期內以高度發展的經濟和財政支持新一輪國家軍事現代化。本世紀初以來的中國高速軍事投入和發展,正是這個思路的歷史邏輯呈現。

Chinese military vehicles carrying DF-21D anti-ship ballistic missiles, potentially capable of sinking a U.S. Nimitz-class aircraft carrier in a single strike, travel past Tiananmen Gate during a military parade to commemorate the 70th anniversary of the end of World War II in Beijing Thursday Sept. 3, 2015.
Reuters

「與中國國際地位相稱」、「國家安全與發展利益」習近平建軍目標並無改變

2012年中國十八大上,新一屆領袖正式提出了中國軍事現代化目標,即「建設與我國國際地位相稱、與國家安全和發展利益相適應的鞏固國防和強大軍隊」,具體建軍指標則是完全「實現機械化和信息化有重大進展」。當時定下和為十九大肯定的時間目標是2025年。本屆兩會軍方所稱的落實「目標任務」,並提出加強「剛性約束」正是這個基本的建軍目標。也就是說,雖然軍事預算投入增速減緩,但這一基本的建軍目標並無改變。

「與中國國際地位相稱」、「國家安全與發展利益」這些術語相當抽象,可稍作具體解釋。中國自十七大後在最高領導人政策宣發時常使用大國字樣,如「大國外交」和「大國責任」等,簡單來說,這一提法就是指建設可比擬美國的全球軍事能力;國家安全與發展利益則是以中國國家政治和經濟行為全球化為前提,換言之,確立的建軍目標正是具有全球效能的,也即是美國式的國家軍事力量。所以,最新對目標責任的強調意味著,雖然軍費投入因實際困難而有所減緩,但早已確定的建軍目標並未鬆懈,這就意味著軍事和國防發展需要在財政上採取更靈活和克制的思維。這就是重提「緊日子」和「艱苦奮鬥優良作風」的政策內涵。

美國2020年度國防預算有7180億美ˋ元用來反制中國軍事崛起,圖為美國國防部代理部長夏納翰(AP)
美國2020年度國防預算有7180億美ˋ元用來反制中國軍事崛起,圖為美國國防部代理部長夏納翰(AP)

美國式戰區制度、追求海外軍事基地

從現實的發展看,過去10餘年來可見的軍事發展主要表現在追求新一代具有全球行動能力的主戰平台與戰法理念。2015年底,中國實現了國防和軍事體制的重大轉變,將過去基於國土防衛的軍區體制轉變為美國式的五大戰區制度,戰區是面向不同戰略方向的地區和全球性戰略任務區,為實現這些任務,新一代戰機、戰艦和空天裝備紛紛亮相,如以多航母為代表的大規模的藍水海軍艦艇建設,以殲-20為代表的新一代隱形戰機的生產和服役等。

此外,中國建軍的另一個突出變化是改變了不追求海外軍事基地政策。2018年5月,中國駐非洲吉布地的第一個海外軍事基地正式投入營運。這些體現新建軍目標和軍事戰略的核心平台則是本次兩會強調的任務目標,新「緊日子」背景下,建軍必然會更注重資源向這些剛性目標傾斜。

菲律賓與美國海軍陸戰隊2018年5月9日在菲律賓面向南中國海處進行兩棲登陸聯合演習。(美聯社)
菲律賓與美軍陸戰隊2018年5月9日在菲律賓面向南中國海處進行兩棲登陸聯合演習。(美聯社)

中美局勢朝著冷戰時期方向發展

最近,中美艦機在南中國海的貓鼠遊戲加劇,美國及其地區盟友在南海中國人工島礁海空的存在常態化,中國對此堅決反對,局勢正朝著冷戰時期美蘇的制度化摩擦和威力展示方向發展。自2013年至2016年,中國在南海建成可以駐泊大型艦艇與起降主戰戰機的人工島礁,這被美國看作改變地緣戰略布局的舉動,因此美國以「航行和飛越自由」為理由加大了在南海的存在力度,並更新了與地區盟友,如澳新和菲律賓的軍事同盟。而中國要應對在南海的戰略性軍事對峙,則自然會保持相關投入,加緊航母和新一代戰機、導彈的列裝速度,即使「緊日子」來臨,這些目標也不會改變。同時,遏制台獨等傳統戰略任務在新時期也只有加重而沒有減緩。

以上種種都意味著巨大和持續的經費投入與使用,但總體的國家經濟下行狀況對經濟籌集必然帶來壓力。中國十九大以來,在軍事發展和國防建設方面特別重視的新概念是「軍民融合」,這在本次兩會新聞中也有新的表現。這體現了中國軍方在軍費成長減速時代新的經費籌集思路,也是新「艱苦奮鬥」的實質含義。從南泥灣大生產到上世紀最後20年的軍隊經商,這都是中國軍隊傳統的「緊日子」法寶。現在強調的軍民融合政策除了在國防科研和工業生產方面開拓經費來源,對於軍隊本身而言,很可能也意味著凍結經營性事業後新的商業化契機。假如事情真的向這方面演變,則也可能意味著在軍事採購和軍事承包等方面,有可能帶來新一輪軍隊腐敗問題。這是中國當代軍事發展很值得注意的動向。

從世界主要軍事大國歷來的發展情況看,軍事和建軍政策具有極大的自身動能,在國家財政的分餅博弈中,軍隊有強烈的自我擴張的衝動,中國軍隊也不例外。軍事國防力量被中國視為國家體制中的柱石,而且,由於財政和技術的的原因,與歐美國家相比,中國軍隊長期處於落後追趕和加速補課的狀態,這在新「緊日子」時期也意味著,軍隊不會真正回到1980年代的情形,而只是因為國家經濟和戰略政策需要,暫時處於消化發展成果和研討未來路線的相對投入保守的階段而已。

*作者趙楚為中國獨立軍事評論員。本文原刊BBC中文網,授權轉載。

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