謝英士觀點:論國際人權公約在國內法的地位與適用--以身心障礙者權利公約為例(下)

2019年04月17日 07:00 風傳媒
既宣告了我國加入國際人權公約(身權公約)的國家立場,同時也將身權公約納入成為我國的法律,但國內的法律應該積極謀求接軌。(資歷照)

既宣告了我國加入國際人權公約(身權公約)的國家立場,同時也將身權公約納入成為我國的法律,但國內的法律應該積極謀求接軌。(資歷照)

二、身權公約在我國法院的適用現況

法院應該如何適用公約,這是本文探討的主題,目前我國通過五項公約施行法,本文將擇身心障礙權利公約為討論對象。

在司法院系統檢索「身心障礙者權利公約」關鍵字(最後檢索日:108.04.06),各行政法院得到結果如下:

最高行政法院5筆;(108,裁,221、107,裁,2104、107,判,646、107,判,635、104,判,288)

台北高等行政法院4筆;(107,救,61、106,簡上,40、105,簡上,170、104,簡抗,33)

台中高等行政法院1筆;(104,簡上,56)

高雄高等行政法院4筆;(106,訴,46、105,訴,255、104,救,53、98,訴,186)

數量屈指可數,內容又如何?可分為下面幾種:

類型一、原告援引身權公約,但法院判決理由忽略不提。(多數)

類型二、法院理由提及公約,但未進一步論述

案例:

原告援引公約請求酌減行政罰,遭法院拒否

【裁判字號】  台北高等行政法院105年度簡上字第170號

於身心障礙者因過失而違章者,行政機關固應參酌上開身心障礙者權利公約之精神旨意,作出合理便利之考量;惟仍不得逾越其所違反行政法上義務之相關法律之立法意旨,否則即違反行政程序法第6條「非有正當理由,不得為差別待遇」之平等原則。

類型三、法院認為施行法僅具「宣示」效力

【裁判字號】  最高行政法院108年度裁字第221號

至上訴人所為身心障礙者權利公約之沿革及規定與我國通過及施行法等論述,另該施行法第2條、第3條及第5條之規定,僅「宣示」(括號為筆者所加)身心障礙者權利公約在我國之效力及其使用方式與締約國應採取之措施,均核與本件事涉上訴人是否屬行動不便者之認定無涉,難執以為原判決有判決不適用法規之違背法令之具體指摘;至立法者之修法是否適當,亦非行政機關所得置喙,均併予敘明。

類型四、法院實質解釋、適用公約」

【裁判字號】  台中高等行政法院104年度簡上字第56號

身心障礙者權益保障第75條第2款規定之「身心虐待」,乃不確定法律概念,…..參諸聯合國「身心障礙者權利公約」可知,凡對身心障礙者施以暴力、違反人性、殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰,致將導致身心障礙者之心理、情緒,或行為發展有不良影響者,均屬身心虐待。本件上訴人(苗栗親民教養院院長)在上開時地,對身心障礙之王姓、林姓、張姓院生以徒手打身體、頭部、扭掐頸部、推打身體及腳踢院生下肢、掌劈脖子、推打、以棍子打頭、戳肚子等行為,顯然係對身心障礙者施以暴力行為,縱上訴人係出於管教之心態,亦已逾越管教之必要限度,已足以造成身心障礙者心理或情緒之不良影響,且有損身心障礙者受憲法保障之基本人性尊嚴與正常人格之發展,自屬身心虐待行為。(不因本件發生之時間係在上開施行法公布施行之前,即得否認身心障礙者在我國法中尚無具有可避免因任何理由,致遭受暴力、虐待、酷刑、殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰之基本人權。)

20190119-虐待、虐兒、家暴、兒少。示意圖。(取自Pixabay)
身心障礙者權利公約中也有明訂對身心障礙者施以暴力均為身心虐待。(取自Pixabay)

三、分析與建議

透過施行法,既宣告了我國加入國際人權公約(身權公約)的國家立場,同時也將身權公約納入成為我國的法律。身權公約所揭示的具體權利如為我國所無,行政與立法機關自應積極謀求接軌;身權公約之規定如與既有的國內法律衝突者,宜有優先適用之效力,據以矯正國內法律遠離國際人權標準之弊。當前司法實務向認為「無法直接適用身權公約」(其他人權公約亦然),原因無非是「施行法」、「國際人權公約」欠缺「具體規定」云云,這是對「施行法」的國際法效力的誤解,也是自外於國際人權公約的違法之舉。然而法官是否願意「認真看待」公約(類型四),或是三言兩語打發(類型二、三),甚至視而不見(類型一),目前司法實務上顯然還是因人而異,充滿司法不確定性,亟待國內學界與有識之士正視,並辯證施行法與所引入國際人權公約的理論與實踐方法,讓國內法院得以克服「心理障礙」與「技術問題」,為人權好好把關,成為真正的人權捍衛者。

如前所述,法院的消極態度可能來自最高行政法院曾做出的聯席會議決議(最高行政法院 103 年 8 月份第 1 次庭長法官聯席會議),指示除非公約所揭示的請求權內容非常明確(例如公政公約第24條第3項兒童之出生登記及取得名字規定,及經社文公約第13條第2項第1款義務免費之初等教育規定),否則不得作為人民請求權的依據。106年1月國際專家來台審查兩公約落實情形時,就對此提出嚴厲批評,表示此舉是放任法官適用與公約衝突的國內法,成為不良的循環與示範,國際專家所言甚是。本文認為,上述決議有必要儘速廢止,一方面該決議誤解國際人權公約國內法化的我國獨創立法例的效用,同時也否定、倒退了我國邁向人權立國的高貴理想;相因成習,一個又一個被施行法引入的國際人權公約竟然一個又一個遭到我國法院「退件」,毫無實質適用的餘地,豈是我國制定施行法的原意?豈是我國以自創的方式加入國際人權公約體系的初衷?無法將施行法視同所引入的國際人權公約,直接解釋與適用其與國內法律可能的扞格與衝突,就勢必變相成為法院拒絕接近國際人權公約、融入國際人權公約體系的藉口。

然而103 年最高行聯席會議的論調似乎已經擴散到法院對其他公約的態度,影響至今。[2]最高行政法院108年度裁字第221號就是一例:

本案原告質疑新北市政府核發身心障礙者停車證時,是以「不能獨立行走一百公尺」作為唯一要件,過度限縮身權法第56條「行動不便」的內涵,且違反身權公約第5條第3項所訂,締約國有義務進行合理調整(reasonable accommodation),以確保身心障礙者能在與其他人平等基礎上行使人權。

最後原告敗訴,法院理由為: 一百公尺的標準適用於所有身心障礙者,所以沒有違反平等原則。可以看出本案從高等到最高行政法院,都已經放棄依據身權公約對法規命令的審查權。

事實上,「平等不歧視」是身權公約的核心,依據聯合國「身心障礙者權利委員會」(Committee on the Rights of Persons with Disabilities)於2018年3月所提出「關於平等和不歧視的第6號一般性意見」,委員會認為,身心障礙者權利公約的平等與不歧視與其他國際人權公約的內涵至少有兩個不同:(一)、「否定合理調整」屬於「基於身障的歧視」的型態之一;(二)、「與其他人的平等基礎」是一個新的要件;這個要件不僅限於基於身障的歧視,而是貫穿到整個身障權利公約的各個條文;一方面,身障者不會比其他人有更多或更少的權利或利益;另一方面,公約要求締約國採取具體特定的措施,以達到身障者「事實上的平等」,確保身障者得於事實上享有所有的基本人權與自由;(意見第17點)

對應到本案,對於身權法第56條所謂的「行動不便」是基於何種考量所為之立法?其相應制定的法規明文規定「行動不便」,僅限於是否能「行走一百公尺」,如否,才符合法律之定義;至此,法院應該就「行走一百公尺」要件的合法性與正當性進行實質判斷,合『法』的依據除身權法之外,自然也包括身權公約,特別是「合理調整」的義務,至於合理調整的內涵,則可以參考身權委員會「關於平等和不歧視的第6號一般性意見」進行判斷。

本文認為,透過施行法將所引入的國際人權公約(身權公約)直接適用於我國,並在實務上反覆辯證與運用,我國才能充分實現「人權立國」的理念,我國法院才能漸漸體察並掌握國際人權公約(身權公約)的內涵,並從實質面對我國法治與國際人權公約的接軌有所貢獻。

*作者謝英士為環境品質文教基金會董事長、台灣國際法學會理事長;高思齊為環境品質文教基金會研究員、台灣國際法學會副秘書長。本專欄由台灣國際法學會、中華民國國際法學會共同合作提供。

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