貧民窟有何好處?里約貧民窟:《城市的勝利》選摘(3)

2019年05月25日 05:10 風傳媒
里約熱內盧(Rio de Janeiro)的貧民窟,纜車從繁華的市區穿越棚屋滿佈的山頭(美聯社)

里約熱內盧(Rio de Janeiro)的貧民窟,纜車從繁華的市區穿越棚屋滿佈的山頭(美聯社)

巴西第一座真正的貧民窟其實不是起源於里約,而是起源於巴西東北部貧困的鄉村地區,巡迴傳教士與廢奴人士安東尼奧(Antonio the Counselor)在這裡建立了一座名叫卡努多斯(Canudos)的城鎮,專門收容脫逃的奴隸,往後還發起抗稅暴動。一八九五年,卡努多斯成長到三萬多名居民,因此安東尼奧的抗稅並非美國的抗酒稅暴動所能比擬。一八九六年,戰爭爆發,巴西政府派遣數千名士兵攻下這座城鎮。在卡努多斯陷落前,約有一萬五千名居民死於這場戰爭。

巴西軍隊雖然獲勝,但吝嗇的政府卻不願支付軍餉給他們。這些退伍軍人只能在里約周邊山丘建立自己的村落,但他們卻無意間模仿了剛擊敗的卡努多斯聚落形式。這處位於山丘的聚落成了所謂的「天恩之丘」(Morro da Providencia),於是里約的貧民窟開始成形。往後七十年的時間,數十萬名貧農,其中許多是解放的奴隸來到里約。這些簡陋的住處看起來或許不起眼,卻比過去辛苦工作的種植園好太多了。正如在二十世紀解放的美國黑奴聚居於美國城市,解放的巴西奴隸寧可選擇有遠景的城市,也不願居住於貧困的鄉村。

外國遊客喜歡比較里約的窮人與其他地區的窮人,例如美國貧民窟的窮人,後者過的生活顯然優於前者,然而這種比較是錯的。里約貧民窟的居民不可能像洛杉磯居民一樣擁有許多選擇,應該拿來比較的是外國人難以得見的另一群巴西居民,他們生活在貧窮的鄉村地區。里約有許多地區陷入貧窮,但貧窮的程度絕對比不上巴西東北部的鄉村。據最近的研究指出,一九九六年,里約有九成居民每月所得在八十五美元以上,但在東北部鄉村地區卻只有三成的人生活在貧窮線之上。

20180315-「里約貧民窟估計大概有600個,總人口數約120萬到140萬左右。而統計里約人口大約600萬,每5人就有超過1人住貧民窟⋯⋯」(商周出版提供)
里約貧民窟估計大概有600個,總人口數約120萬到140萬左右。而統計里約人口大約600萬,每5人就有超過1人住貧民窟。(資料照,商周出版提供)

即使從城市貧困中找出最悲慘的例子,也仍比不上鄉村地區的惡劣情況。奈及利亞的拉哥斯經常被形容成是個充滿剝奪的地方,但事實上,拉哥斯的極端貧窮率在根據該市的高物價進行修正之後,甚至還不及奈及利亞鄉村地區極端貧窮率的一半。拉哥斯居民約有四分之三可以取得安全的飲用水,這個比例低得嚇人,但還是遠高於奈及利亞任何地區,後者居然不到三成。加爾各答也被認為是遭受嚴重剝奪的地區,但該市貧窮率是百分之十一,反觀西孟加拉邦的鄉村貧窮率則是百分之二十四。近年來,超過一成的西孟加拉邦鄉村居民面臨糧食短缺問題,比較起來,城市居民則不到百分之一。

城市與城市化不只與高度物質繁榮有關。在貧窮國家,城市居民也認為自己比較幸福。從二十五個貧窮國家,即人均國內生產毛額低於一萬美元的樣本中,我取得各國針對自身的城市與非城市人口所做的幸福調查報告,其中有十八個國家的城市居民覺得自己非常幸福的比例偏高,有七個國家比例偏低。此外,有十六個國家的非城市居民覺得自己不幸福的比例偏高,有九個國家比例偏低。

與鄉村不同的是,城市的貧民窟通常可以充當成為中產階級的跳板。例如,曼哈頓的下東城(Lower East Side)雖然貧窮現象十分嚴重,但許多卓然有成的人卻從這裡出身。定居下東城的猶太人,其所根源的文化原本就有重視學習的傳統,恰好他們生活的國家也正快速地擴展學校教育。巴西的奴隸以及他們的後裔,面臨的情況也許不像下東城那麼樂觀。他們數百年來一直處於沒學校可念的窘境,而巴西也不重視人力資本的投資。

紐約曼哈頓下東城(Lower East Side)的街景。(取自維基百科)
紐約曼哈頓下東城(Lower East Side)的街景。(取自維基百科)

人們自然可以看見窮困巨大城市的真實問題,而且認為這些窮人應該回到他們原先居住的鄉村,然而只有城市才能拯救開發中世界,而非鄉村。許多窮國的土壤極為貧瘠,這是貧窮的原因之一,而要它們成為全球農業的領導者是不可能的。農業生產力的改良總要運用新科技,但新科技卻會減少在農田工作的人口數量。光是這點就難以成功,因為農業改良顯然無法讓每個人都獲得富足。此外,要在窮國的鄉村地區進行開發本身就極為困難,要提供遠距離的基礎建設是相當昂貴的。

貧窮的鄉村如同一扇望向遙遠過去的窗,數千年來少有變遷。城市是充滿動力的旋風,持續地改變,讓某些人致富,也讓某些人受害。城市可能帶來不愉快,但也提供了富裕、健康與光明生活的機會,這些機會全來自於與世界各地的連結。農村生活也許比貧民窟來得安全,但這種安全意謂著世世代代都要過貧困的生活。世界最貧窮的地方,其現狀是極為可怕的,因此,城市的變化多端反而提供人們各種可能,尤其國家參與全球經濟時,最需要的正是城市傳遞的知識。

數量龐大的移民湧入城市,當然會對城市基礎設施帶來壓力;這是反對巨大城市成長常見的一項論點。但是,當新移民的湧入降低了城市長期居民原先享受的道路與飲水品質時,這些新移民卻從完全沒有基礎設施,進展到可以享受合宜的運輸與公用事業。為了讓城市基礎設施保持高品質而不讓人們享受基礎設施,等於是捨本逐末。真正合於倫理,同時對整個國家也能帶來經濟益處的做法是加強投資城市基礎建設,好讓更多人能夠受益。

政策如何助長貧窮

數十年來,公共政策試圖緩和隔離造成的傷害,但許多善意的干預與其說修補了城市的痛苦,不如說只是證明了華府的無能。其中一項做法是以免稅方式鼓勵企業在貧窮地區設廠,此即美國的活化特區(Empowerment Zones)與英格蘭的企業特區(Enterprise Zones)。我們在上一章曾經提到,活化特區的確能為貧窮地區帶來工作機會,但這種做法很昂貴;要抵免約十萬美元的稅捐才能產生一份工作。此外,我們還不知道這種就業方式是否真能為當地成長的孩子帶來長期的成功。

另一種觀點認為這類取徑只是「為貧民窟鍍金」,我過去的同事凱恩曾經這麼表示。按照這種觀點,只有增加流動,例如發放租屋券,才能解決隔離造成的痛苦。一九九○年代,住房與城市發展部進行了一場稱為「走向機會」的社會實驗,在急需幫助的單親家庭中隨機地發放租屋券。三分之一的家庭沒有得到任何東西,他們是控制組。三分之一拿到標準的租屋券,他們可以在城市任何一個地點以租屋券支付房租。剩下三分之一拿到的租屋券只能在低貧困社區使用。這項限制是為了讓貧困者住進稍微富裕一點的社區,並且評估該社區對他們的影響。在比較控制組與租屋券領取者之後,我們可以評估不同鄰里對父母與子女的影響。

結果相當混雜。領取能搬到低貧困社區的租屋券的父母,他們變得比較快樂、健康,而且比較不容易成為犯罪被害人,但他們的財務並未好轉。畢竟昔日的貧民窟還是比較靠近工作地點。對孩子們的表現所造成的影響也相當混雜。女孩在課業上的表現變好,而且似乎很快就融入新環境。男孩搬到低貧困環境之後,他們的課業表現得不好,甚至產生更多的行為問題,這再次證明社會政策普遍存在著無法預見的副作用。女孩與男孩呈現的混雜結果反映出過去三十年來的廣泛模式:非裔美國女性要比男性來得成功。

租屋券的立意良善──利用公共基金讓窮人搬進比較好的房子。租屋券的確讓需要資源的人得到資源,而不是讓承包商中飽私囊以及進行大而無當的建設計畫。但租屋券無法解決宏觀的城市社會問題。「走向機會」的研究顯示,我們無法藉由給窮人錢讓他們搬進比較富有的社區來解決城市貧困的問題。

印度城市孟買達拉維貧民窟,為世界五大貧民窟之一,就位於都市的一角。(取自維基百科)
印度城市孟買達拉維貧民窟,為世界五大貧民窟之一,就位於都市的一角。(資料照,取自維基百科)

城市貧窮並不美麗,當然,貧窮不可能美麗,但里約、孟買與芝加哥的貧民窟長久以來一直提供窮人脫貧的途徑。有時候,向上流動的美夢不一定能實現,但這正表示我們應該繼續留在城市打拚,而非把希望寄託在鄉村生活,在開發中世界尤其如此。城市帶來改變,無論對社會或個人都是如此,對於沒有食物、醫療或未來的人來說,維持現狀絕不是件好事。在這個世界上,有屬於鄉村與貧窮的部分,它的步調就像冰河一樣緩慢,偶爾出現饑荒或內戰的震撼,或者更少見的,因綠色革命而獲益;另一方面,這個世界也有屬於城市與貧窮的部分,它的面貌瞬息萬變。而唯有變化才能帶來機會。

然而,人們不斷宣傳城市對窮人不利的迷思,亦非毫無根據。數百萬窮人湧進城市,或許對移民來說是一種希望的象徵,卻不一定能改善已經在城市住下的中等所得居民的生活。有些城市會制定減少移民進城的政策,例如孟買對建築物做了極其嚴格的限制。這些政策可以討好現有的城市居民,因為他們知道擁擠與堵塞不會讓他們的生活更好。密度可以帶來好處,也有其代價。

如果城市能消除人口密集帶來的種種負面影響,則城市成長將為每個人所樂見。過去三個世紀以來,富國花費了數十億美元對抗城市疾病與犯罪。開發中世界的城市至今尚未贏得這些戰爭。

 

*作者愛德華.格雷瑟(Edward Glaeser)為哈佛大學經濟學教授,專長為個體經濟學理論、城市和公共經濟學。研究領域包括城市、住房、種族隔離、肥胖、犯罪與創新制度等。他曾發表數十篇關於城市的經濟發展、法律和經濟學的論文。多聚焦在研究城市發展的決定因素,以及城市作為思想傳播中心的角色定位。本文選自《城市的勝利:都市如何推動國家經濟,讓生活更富足、快樂、環保?(最爭議的21世紀都市規畫經典)》(時報出版)。

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