謝青龍觀點:由《大學法》第21條談大學教師評鑑之亂

2019年06月03日 06:50 風傳媒
全教總以行動劇諷刺蔡政府烹煮老師。(顏麟宇攝)

全教總以行動劇諷刺蔡政府烹煮老師。(顏麟宇攝)

我國《大學法》作為大學教育發展的政策與法源,其開宗明義的第1條便明定:「大學以研究學術,培育人才,提升文化,服務社會,促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權。」,足見《大學法》作為台灣高等教育法源依據的重要基石地位。

但是,《大學法》自民國37年公布以來,在內容上一直存有諸多缺漏,至今仍未能完備。尤有甚者,《大學法》雖歷經多次修訂,但綜觀歷年修訂內容,非但不見完備,卻反而愈見其捉襟見肘之窘態,且條文之間彼此不一致之現象叢生,更滋生諸多爭議與弊端。例如前述第1條明白指示「大學享有自治權」,但我們卻又在第3條中驚見「本法之主管機關為教育部」明顯存在衝突,造成往後數十年來教育部干涉大學教育但卻能避責的亂象主因──當某些大學違法亂紀而教育部不願管且或不能管控時,教育部就以第1條作為護身符,以「大學享有自治權,教育部不能干涉」為由,放任這些大學繼續違法亂紀;但有趣的是,如果教育部意欲對某些大學進行管制操控時,卻又以第3條為由,聲明教育部為各大學之主管機關,握有實質管控大學校務的權力。顯見,《大學法》第1和第3條之間的衝突,恰恰給予了教育部自由心證地管理各大學的極大彈性。

然則,此僅僅為《大學法》諸多弊端之一角。《大學法》自民國104年修訂後,賦予教育部更大的權限與彈性管控空間,且在多次政黨輪替的情結下,教育政策與理念反覆紊亂且自相矛盾的情況趨劇,讓教育部終於成為了台灣高等教育的最大亂源。近年來指責教育部及其官員顢頇無能的聲浪日盛,然若正本溯源,則《大學法》的內容不當及法令不彰,恐怕才是數十年來高等教育停滯不前的主因。本文正是以此立論,主張台灣必須立即重新修訂《大學法》內容,且勿再像過去「頭痛醫頭、腳痛醫腳」般地修訂成如今這種四不像的《大學法》。不過,由於涉及範圍過巨,本文僅先就與大學教師切身相關的第21條為例,論述目前《大學法》的不適切性,冀希能收拋磚引玉之效,以期更多前輩先進投入「呼籲新訂《大學法》」之行列。

言歸正傳,本文即以《大學法》第21條為例來談大學教師評鑑之不當。

台大總圖書館夜景(陳明仁攝)
台大總圖書館夜景(陳明仁攝)

根據《大學法》第21條:「大學應建立教師評鑑制度,對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑,作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考。」表面看來,大學教師評鑑似乎有它的價值與意義,殊不知這卻是大學教師惡夢的開始。

教師評鑑制度,用以評估大學教師在教學、研究、輔導及服務各方面的成效,本無可非議,因為大學教師本著學術獨立自主的特性,一生投入學術研究,但卻可能忽略了教學、輔導或服務等項目的重要性,故而建立一套教師評鑑制度以利作為評估、改善與提昇大學教師的專業知能,應是一椿美事。誠如筆者曾在任職學務長期間,接受過無數的學生申訴案件,內容便多是大學生與大學教師之間對教學活動的諸多認知差異所致,此時若能透過評鑑制度讓教師了解自身的教學狀況,便能有效改善這樣的緊張關係。

當然,我們也不應排除真有惡質教師危害教學的可能性,例如就真的有大學教師僅僅只是因為學生課堂衝撞教師的授課方式,便全班成績打零分之事件發生;或是有些大學教師一學期上課不到兩、三週,其餘週次都在課堂放電影;甚至有些教師還會在課堂上散佈各種歧視想法與字眼。於是,就有了第21條的後半段條文「作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考」。但是此條文之弊也便是由此而生了。

為何?這又得回到《大學法》第1條「大學應受學術自由之保障」的精神,且應讓大學教師在不受任何外力干涉的情況下進行各類學術活動(當然也包括研究與教學),所以在今年5月10日三讀通過新修訂的《教師法》第13條中才會有「教師除有第十四條至第十六條、第十八條、第十九條、第二十一條及第二十二條情形之一者外,不得解聘、不續聘或停聘。」的規定(這些例外條文,指的是內亂、外患、貪污、性侵等罪判決確定者;或是指性騷擾、霸凌或體罰而造成學生心身受創者;或是教學不力及違反聘約情節重大者),其原意也是在保障教師的基本工作權益。換言之,大學教師如若不是犯了重大違規事宜,大學不得隨意解聘、停聘或不續聘教師。此條文明確說明了大學教師學術自由的界限,一方面是對違反該界限的大學教師給予懲處,但另一方面也保護了大學教師不被此界限外的行政或政治因素所干擾。

如此一來,《大學法》第21條的獎懲機制,就明顯與《教師法》第13條的學術界限產生矛盾衝突。這樣的矛盾,在過去大學仍屬菁英教育時期,除政府明確的政治迫害事件外,大學行政管理與教師學術自由之間的衝突,尚未明顯白熱化。但是,隨著近二十年來的開放廣設大學政策、大學總體錄取率達100%、以及未來少子女化浪潮的來襲,各大學為求生存而開始以績效之名裁減系所組織或干預教學與研究,而且這樣的矛盾更在《大學法》第19條以及新《教師法》第27條的助長下無限上綱。

原因就是各大學援引《大學法》第19條:「大學除依教師法規定外,得於學校章則中增列教師權利義務,並得基於學術研究發展需要,另定教師停聘或不續聘之規定,經校務會議審議通過後實施,並納入聘約。」以及《教師法》第27條允許各大專校院在系所組織調整、減班、停辦、解散的情況下可以資遣教師。換言之,各大學可以完全無視於《大學法》第1條的學術自由精神,僅僅只以大學聘約或系所調整為由,就可以對教師進行停聘、不續聘或資遣之處置。這難道不是法規條文之間的不一致,造成各大學可以操弄教師權益與干涉學術自由的模糊地帶嗎?

由此顯見《大學法》第21條的「教師評鑑制度」及其「獎懲處置」確實有其重新檢討的必要。

20190429-教育部長潘文忠29日出席教育委員會審查教師法。(顏麟宇攝)
大學法第21條和教師法第13條,顯有矛盾。圖為教育部長潘文忠出席教育委員會審查教師法。(顏麟宇攝)

綜觀我國大學教師評鑑的現況,截至目前為止,雖然各大學所擬之評鑑相關辦法名稱有所不同,但各校教師評鑑法規上網公布之比例已達100%,顯見教師評鑑已在各大學的法規制度全面實施。但是,一條模糊的條文內容為何可以在強調享有自治權的大學校園裡落地生根?除了《大學法》第21條提供法源依據外,教育部將之列入中長程獎補款的訪視項目及各大競爭型計畫的KPI指標,恐怕才是最大的主因。

既然教師評鑑納入學校常態制度,主要是為了教育部的獎補助款或大型計畫的評比指標,那麼如何讓教師評鑑成為可以看得到的績效就是各校主事者關注的關鍵了,於是國內近九成的大學幾乎全都採取分數或計點制(其他如採門檻制的學校則僅占2.9%),將教師評鑑的研究、教學、輔導或服務等內容,全部轉換成可資計算的分數或點數,即一般俗稱的「集點式評鑑」,造成全國所有的大學教師瘋狂收集各種分數、點數,尤其有一些大學是以全校教師排名的後5%為不及格定額,更是讓教師之間產生惡性競爭的排名效應。

至此,「集點式評鑑」的弊端已昭然若揭。例如學校以教師評鑑之名,行控制教師行為之實,將學校想要推動的主要工作項目,編入細如牛毛的教師評鑑項目之中,然後要求教師配合收集這些繁瑣無比的績效點數,此舉大幅地左右了教師在大學裡的行為模式,可名之為「立意操控的評鑑手段」。

或許有人會覺得大學教師身為高等知識份子,怎會如此輕易地就範、隨分數點數而起舞?其實各大學管理階層何嘗不知呢,所以與「集點式評鑑」配套的獎懲措施,才是令所有大學教師們不得不馴服的原因。例如國內就有七成的大學,將教師評鑑的結果與升等辦法綁在一起,規定教師必須通過教師評鑑始得提出升等申請,以此扼住大學教師的升等關卡,致使大多教師不得不屈從於這套不合理的評鑑制度。

然則,或許還是有人會質疑:大不了不升等就是了,難道所有的大學教師都只能如此「為五斗米折腰」嗎?殊不知,現在許多後段私立大學為了目前台灣少子女化的現況,需大幅裁廢系所、減少招生名額以圖生存,致使裁減教師之舉勢在必行。於是就在教師評鑑裡佈下許多幾乎不可能達成的目標,以作為未來資遣教師的證據,甚至不計教師的評鑑分數之優劣與否,立意裁掉5%或更多的教師名額,此可名之曰「惡意資遣教師的評鑑手段」。在此惡劣的評鑑條件下,使得多數教師不得不低頭了,深怕得罪學校高層,被解聘或資遣的命運隨時降臨到自己的頭上。

但是,真的沒有人會反抗這種不合理的教師評鑑制度嗎?國內學者周平教授,以不配合評鑑而成為一位「不及格教師」自許,且更在<我為何杯葛大學教師評鑑制度>文中疾呼:「對於自甘逃避自由的教師們,我對你們不抱任何期望。但若您是終將啟蒙的知識份子,我誠心希望您成運用自己的理性,向現有的教師評鑑神話說不,從而走出自己獨特的學術風格。」格外令人敬佩!(筆者有幸追隨周平教授,一同杯葛該校教師評鑑制度而成為全校唯三的「不及格教師」)

走筆至此,我們終於浮現出一個極大的疑問:是否該是廢除大學教師評鑑的時候了?對此,學界向來存在兩派看法:一派認為教師評鑑制度本身沒有錯,只是目前的評鑑方式有誤才滋生弊端,故而主張保留教師評鑑制度,但評鑑的方式與內容必須修正,不能再讓教師評鑑制度淪為學校立意操控或惡意解聘教師的手段,而是回歸到教師評鑑的原始初衷──顯揚優秀教師及淘汰不適任教師;另一派的看法則是主張全面廢除教師評鑑制度,認為大學應享有全然的自由多元,不能有任何的評鑑與干預,至於少數不適任教師的存在,只是大學邁向自由學術過程中必須付出的極小代價,實不必為了淘汰這少數的不適任教師,反而在評鑑制度上造成絕大多數教師的不便,如同國立中正大學某位知名教授就曾言道:「大學裡要出現真正的大師,就必須要容忍還有混蛋的存在啊!」

兩派學者各自給了我們不同的思考方向。究竟大學裡需不需要教師評鑑?在自由創發與容忍混蛋之間,大學該如何自處?筆者不禁想起民初北京大學校長蔡元培先生的治校理念:兼容並蓄。容許各種不同的學術主張甚至政治理念的學者並存於同一所大學,而不強壓以任何一種獨斷的政策。這不就是《大學法》開宗明義的第1條條文所揭示「大學以研究學術,培育人才,提升文化,服務社會,促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權」的基本道理與理想嗎?但為何在台灣實行起來卻這麼難呢?

或許我們可能從來就不曾真正擁抱過大學的理念,就連《大學法》的設立都只是聊備一格的官樣文章而已。果真如此,大學都已經不是大學了,像「教師評鑑」這樣的小問題,又哪裡是教育部官員眼中值得思索與討論的議題呢!

*作者為南華大學通識中心專任教授

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