謝笠天觀點:台灣和崛起的東南亞

2019年06月18日 06:50 風傳媒
2018年11月15日,第6屆東協美國峰會(Asean-US Summit)大合照。(AP)

2018年11月15日,第6屆東協美國峰會(Asean-US Summit)大合照。(AP)

亞洲新亮點:東南亞國協

民進黨政府的新南向政策,目的之一在於深化與東南亞國協(簡稱為東協或ASEAN)的實質關係。本文由國際法層面回顧並展望我國與東協之間「非外交關係」的發展,並探討國際法中「承認」(recognition)原則與東協國家對台灣的相關政策。

東協在「恐共」的前提下於1967年成立,所以著重於共同安全防禦。之後東協十國為了因應北美及歐洲經濟自由化與中國對外資開放,於1992年成立東協自由貿易區。在2015年,東協正式成立「東協經濟共同體」(ASEAN Economic Community),進一步加速經濟整合。目前東協已經是亞洲第三大經濟體,僅次於中國與日本。

預計在2030年之前,東協將與美國、中國、歐盟並列全球四大經濟體。東協所主導的「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)亦預定於2019年簽訂,簽訂之後RCEP將成為全球規模最大的自由貿易區。東協的在政治與經濟重要性,也可由亞太國家政策觀之,例如美國的印太戰略、中國的一帶一路、韓國的新南方政策、和印度的東向政策皆以東協為重心。

台灣和東南亞的特殊「非外交關係」

東協為台灣第二大貿易夥伴,其中許多成員國與我國有深厚的關係。但台灣與東協各國沒有正式邦交,雙邊關係如何發展?中華民國政府遷台後,親中共的柬埔寨、寮國、緬甸及越南最先與我國斷交,轉向承認中華人民共和國。印尼於1990年承認中共之後,新加坡跟進,汶萊是最後一個與我國斷交的東協國家。

東協十國皆與北京有正式外交關係,東協與中共的雙邊公報也經常提及「東協」或其「成員國」(member states)承認「一個中國政策」(one-China Policy)。簡單的說,就是承認中華人民共和國代表「中國」,而不承認中華民國。東協憲章第41條規定,東協成員國對外關係應有共同政策及採取共同行動。值得注意的是,東協從未有與台灣交往的共同準則。實際上,東協各國有不同版本的一個中國政策,和中共的「一個中國原則」(one-China Principle)不盡相同,因此創造了和台灣發展「非外交關係」的法律與政策空間。

東協國家之中,新加坡和台灣的關係尤其特殊。新加坡「從未」與中華民國斷交,因其和我國從未建立外交關係。新加坡與中共的建交公報並無承認北京對台主張的條文,且台新間的軍事合作關係亦未因中新邦交而中斷。這要從歷史背景談起,在1965年,新加坡被馬來西亞逐出「被迫」建國。軍事安全急需向外求援,但美國深陷越戰,無力顧及新加坡。以色列願意提供幫助,但新方則顧慮周遭穆斯林國家的反彈。

而當時的台灣欲尋求外交突破,因此促成雙方在1973年簽訂了「聯星計畫」,由台灣協助新加坡建設空軍與海軍,國軍退役將領亦分別出任新加坡空軍及海軍總司令。1975年,在新加坡總理李光耀與台灣行政院長蔣經國見面後,將此計畫升級為「星光計畫」,以台灣軍事基地代訓新加坡陸軍至今。台新在無外交關係下的軍事合作,可以說是國際法及國際關係的特例。

李光耀。(美聯社)
李光耀和兩蔣父子交誼均深。(美聯社)

中華民國地位的國際訴訟問題

雖然台灣和東南亞國家有緊密的實質關係,雙方的非外交關係對台灣若涉及國際訴訟時仍有相當大的影響。在國際法上,外交關係的前提是一國「承認」外國的主權國家地位。那對中華民國的「不承認」是什麼意思?國際法上,所謂「不承認」原則通常針對違反國際法所成立的實體,如滿州國,或是現今的北賽普勒斯共和國。聯合國可禁止成員國對該實體的承認以及限制對其貿易,以制裁此種「非法狀態」。但此種原則不適用台灣,個別國家或組織的不承認政策可用於履行聯合國的制裁,也可能是因為其他地緣政治的考量。如歐盟因其28個成員國政策分歧,目前雖不承認科索沃,但也不認為其處於非法狀態。因此,東協雖不承認中華民國,並不代表認為台灣的存在為非法。

在國際法上,對國家的承認有所謂的「宣示說」(declaratory theory),也就是說一個國家的存在是事實,外國的承認僅代表對該國地位的確認,並不構成國家成立的要件。另一種學說是「構成說」(constitutive theory),主張外國政府的承認是國家成立的要件。雖然國際法採取宣示說,但構成說對一國在外國法院的訴訟影響很大。舉例而言,台灣能不能主張「主權豁免」,和該國政府是否承認台灣息息相關。

主權豁免的意思是,當政府單位在國外被告的時候,可以主張因其代表國家的地位,外國法院沒有管轄權。涉及中華民國的重要一案,為新加坡最高法院判決的「新航空難」案。該案的背景發生在2000年的桃園機場,新航班機在颱風夜誤闖維修跑道,造成嚴重空難,高達83人死亡。由於空難涉及多國籍人士,在新加坡與加拿大皆有控告新航的案件。新航主張,空難是因為我國交通部民用航空局的疏失,因此控告民用航空局,以負責新航的賠償。民用航空局則主張主權豁免原則。

新加坡的國家豁免法承認主權豁免原則,但本案特殊的問題在於台灣否為「國家」,因為只有國家才可主張豁免。國家豁免法中並無「國家」的定義,但允許當事人向新加坡外交部申請證書(certificate),以確認涉訟的單位是否符合國家豁免法中國家的定義。新航和民用航用局的律師皆申請證書,但新加坡外交部的回覆並非Yes or No,僅表示該部無法提供此證書。

新加坡最高法院認為,外交事務屬行政單位權限,而外交部非正面回覆等同於否定中華民國在國家豁免法中的國家地位。法院並認為新加坡並無「事實上」承認台灣,例如李登輝總統在1989年應邀訪新和一般元首的國事訪問有所差別,且台新間諸多協定僅代表雙邊密切合作,而不代表承認台灣的國家地位。雖然法院否定民用航空局的主權豁免主張,但強調台灣的事實存在以及政府的有效治權。

加拿大法院也審理同樣的新航訴訟,加拿大外交部亦不願意核發有關台灣國家地位的證書。但與新加坡法院不同,加拿大法院依據蒙特維多國家權利義務公約(Montevideo Convention),認為台灣的地位以及台加政府間交往符合該公約中國家的定義,因此准許民用航用局適用主權豁免。由此兩案的「一個台灣,各自表述」判決,可知承認原則在國際訴訟中的重要性。

2019年1月18日,東協外長會議在泰國清邁舉行。(美聯社)
2019年1月18日,東協外長會議在泰國清邁舉行。(美聯社)

簽訂貿易及投資協定

除了國際訴訟的問題,另一個國際法的重點在於,沒有承認的非外交關係如何影響台灣對外的貿易及投資協定?自由貿易協定範圍較大,包括了對貨物的關稅減免、服務貿易自由化、以及投資保障等議題。而投資協定,則多著重於投資保障,也就是投資人與地主國政府之間求償機制的規範。例如,若被當地國政府非法徵收財產,外國投資人可用投資協定的仲裁機制向政府求償,而這種仲裁制度往往比當地法院更公正且有效率。

目前的新南向政策,希望簽訂或更新台灣與東協國家的自由貿易協定或投資協定。和與邦交國以正式國名簽訂的協定不同,我國在2013年和新加坡與紐西蘭簽訂的自由貿易協定,皆以WTO下「單獨關稅領域」的名義簽訂。然其實質內容,與其它國家簽訂的貿易協定差異不大。

雙邊投資協定則不在WTO規範內,因此目前台灣與非邦交國的投資協定多以雙方代表處的名義簽訂。在1990年代,我國曾與東協六國簽訂雙邊投資協定,然此協定條文簡略,尤其缺乏處理投資人與地主國政府間的投資爭端的詳細規範,實際上難以使用。

在2014年越南排華事件中,受損台商不易根據台越投資協定向越南政府求償,更顯出更新該協定的急迫性。於2017年,台灣與菲律賓簽訂更新版的投資協定,即對仲裁制度有更詳細的規範,以保障雙方投資人。因此,雖然台灣對外的貿易及投資協定仍受政治(北京)因素影響,但已發展出一種特殊模式,在法律上降低在非外交關係中簽訂協定的困難。

由本文可知,崛起的東南亞,帶給台灣更多的機會,同時也產生更多的國際法的問題。期待未來有更多對國際法有興趣的朋友,對相關的國際訴訟及貿易議題更深入研究。

*作者為新加坡管理大學法學院副教授、中華民國國際法學會理事,曾任WTO上訴機構秘書處法律事務官及美國Shearman & Sterling律師事務所律師。本專欄由台灣國際法學會、中華民國國際法學會共同合作提供。授權轉載。

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