台灣買M1A2T,美國政府發大財?錯,他們一毛不賺、有時還免運費!

2019年07月10日 11:10 風傳媒
盡管CM11主戰戰車已經老舊,在M1A2T加入之前,仍須共同擔任防衛作戰下,地面部隊的重要兵力。(蘇仲泓攝)

盡管CM11主戰戰車已經老舊,在M1A2T加入之前,仍須共同擔任防衛作戰下,地面部隊的重要兵力。(蘇仲泓攝)

讓我幫大家整理個美國軍售制度懶人包。

根據美國法律,軍售被視為一種「安全合作活動」,美國政府不得藉由軍售獲取或損失利潤。而相對的,既然要求不得損失利潤,整個軍售案從開始到結束的活動中產生的支出,都必須由購買者承擔;而如果購買者單方面取消採購,也必須承擔一切先前的費用。

軍售被美方視為「安全合作活動」,美國政府不得藉由軍售獲取或損失利潤。

美國軍售分為兩種形式:對外軍售(FMS) 與直接商業銷售(DCS),至於對外軍售底下還有租貸形式,以及利用國外軍事援助款項付款的分支,不過這裡先略過不談,純看採購。

途徑一:美國政府當仲介,客戶只跟仲介談

對外軍售是由美國政府當中介者,客戶全程只向美國政府商談。為了維持原則、不讓美國政府在軍火外銷中收到或損失利潤,根據2018年更新法規,美國政府固定從2012年之後的軍售案中,收取總價的3.2%作為行政費,比如一筆10萬美元的對外軍售採購案,美國政府就會收取3,200美元當行政費;同時,另收取總價的1.2%作為合同管理服務費(CAS),視合約內容的存儲、運輸、後勤支持等周邊支出,也有各自比例的附加費用。

除此之外,美國法律允許政府透過對外軍售附加費用,回收某些採購產品(非經常性研發成本超過5千萬美元,或總生產成本超過2億美元)的研發成本。但上述所有附加費用可視情況予以免除,比如當採購者是諸如日本、以色列、澳大利亞等「忠誠盟友」時,或者當判斷這種收費可能導致銷售案受影響時,或美國國防部已經透過先前的共同採購、達到壓低採購價(見下文)的利益時,可同樣基於不受損不獲益原則,予以免除部分費用。

在對外軍售採購中,美國政府負責和廠商訂購、談判等一切事務,通常對外軍售的東西,會和美軍自用的訂單一起下給廠商,如此可以利用規模經濟降低單位成本、並提高議價優勢;同時,美國政府會一併處理好後續採購與出口許可、維修、人員培訓、文件翻譯、備件採購、後勤支持時限等項目。對外軍售採購的東西不見得是美軍現役產品,可能是已經退役的、也可能是美軍現未裝備的,但法律規定,只要在對外軍售下採購的任何產品,美國國防部就有義務提供相應支持、以維持可用性。

美國國防部轄下的國防安全合作局(DSCA),是對外軍售核心單位
美國國防部轄下的國防安全合作局(DSCA),是對外軍售核心單位

美國對外軍售,是一連串複雜但步驟固定的程序:客戶向美國政府提交沒有固定表格或形式的需求申請表(Letter of Request,LOR),因此可指定單一廠商、亦可開放多家廠商競標。同時,需求申請表不見得是立即的採購申請,可能只是報價詢問,這時美國政府會提供採購價位和可購得性(Pricing and Availability,P&A)訊息;如果採購方在需求申請表中已確定或認可P&A的訊息並採購,隨後美國國防部會準備訂購確認信(Letter of Offer and Acceptance,LOA)。

訂購確認信主要是提供採購者對外軍售的全部項目與報價,還有相應規定與限制;但訂購確認信的價格,不見得反應最終交易價格與細部項目,美國政府依舊基於不獲益不受損的原則,視後續的非預期支出修改合約價位,比如法規規定,如果非可收回一次性工程費用(recoverable nonrecurring costs,利用現成平台修改為只適用單一客戶產品的費用)開發過程中產生的非經常性費超支,且此客戶的一次性工程費用超過5千萬美元時,採購者必須支付超支的費用;同時,訂購確認信通常涵蓋美國國防部認為採購方需要的配件等項目,但如果採購方不需要,也可再做修改。訂購確認信準備好後,需要先通過國務院審查,如果金額達到上限、就會進一步讓國會再次審查,獲得國會許可後提交給採購方簽署確認,然後國防部的採購程序才會正式啟動。

需注意的是,根據法規,美國有權在特定情形下中斷、甚至終止對外軍售,這些情況包含軍火被轉售未受認可的第三方,或者美國機密技術遭盜用。

途徑二:客戶直接向廠商採購,美方僅派員參與交易

直接商業銷售則是購買者直接向廠商談判與採購,美國政府僅有負責提供出口許可證的「國務院國防貿易控制辦公室」參與交易,相對的,也就別指望直接商業銷售能繞過美國武器銷售限制。直接商業銷售的優勢在於:採購方可直接與廠商議價,可繞過美國政府很多官方採購程序(特別是考慮到一堆政府部門的審核過程),且可能更適合採購美國國防部沒有或快要沒有的產品。不過,買到產品之後,後勤維修可能就比較難保障了。

雖然很難說哪種軍售途徑必然比較好,那怕是對美國軍火商來說也是如此;比如乍看之下,直接商業銷售方便得多,但也有採購方違約或延遲/拒付款項後,很難走正規國際法律或外交管道解決的風險在。不過整體來說,由於價格等優勢,對外軍售仍舊是大多國家更歡迎的選項(這是洛克希德馬丁官網的原文,從官網介紹來看,該公司似乎也更推薦對外軍售,不過我不確定其他廠商是不是也這樣想),因為通常在報價、採購項目管理、相關行政風險與負擔,都會由美國政府搞定。

由於價格等優勢,對外軍售仍舊是大多國家向美採購時更歡迎的選項。

原則上,客戶的單一採購案不能以對外軍售和直接商業銷售兩者同步進行;美國法律規定,採購者如果不滿意對外軍售報價、可以接著申請直接商業銷售,但必須先主動放棄前者的需求申請表。如果已經進入提交訂購確認信的階段,則該信件將有被取消的可能;反過來說,如果是採購方先走直接商業銷售再走對外軍售,則直接商業銷售的訂單必須先取消。至於某些複雜設備採購,如有必要可拆分成數個細項、視為不同採購案,而不受兩者不得同步進行的限制,比如飛機採購案,常常是用對外軍售買下航空電子設備,並用直接商業銷售買到機身,然後在對外軍售之下完成整合。

原則上,客戶的單一採購案不能以對外軍售和直接商業銷售兩者同步進行。

而必須另外提及的是,對外軍售底下的美國政府過剩國防物資(EDA)銷售。過剩國防物資銷售的價格,限制在原始採購費的5%至50%之間,比如一艘船隻、20年前美軍採購時報價100萬美元,如今以EDA銷售,則報價必須介於5萬至50萬美元之間。同時,運輸、維修、翻新等費用需由採購者承擔(悍馬車、UH-1、AH-1三種設備例外,因美國在移交前會主動翻修,但美國總統和採購者有權放棄相關翻修);且在特定條件下(對象是開發中國家,且重量不超過5萬磅等),美國政府會資助運費。

在特定條件下,美國政府會資助對外軍售的運費。

這些具體規定,只是美國對外軍售的冰山一角,軍售帶給美國的經濟利益,遠不如盟友維繫、區域影響力擴張、國際情勢干預等無形效益來的大,因此美國政府為了保證軍售對美國的整體利益,有非常詳實且複雜的規定;但相對的,外人看美國軍售幾乎就是在看熱鬧,畢竟非直接參與者不可能搞得清楚一項軍售案到底包含些什麼,公告頂多告知主要項目和大型備件/彈藥的型號和數量,不會連那些雜七雜八的保固、後勤培訓甚至運費、CAS等費用全部列出。

作者為業餘軍事愛好者,資料來源:美國國防部國防安全合作局(DSCA),洛克希德馬丁公司官網

本文獲授權轉載自作者臉書

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