新新聞》公海軍演畫設禁航區,中國鯨吞蠶食南海

2019年07月20日 11:50 風傳媒
2014年中國船隻在南沙群島進行建築工程。(取自菲律賓總統府)

2014年中國船隻在南沙群島進行建築工程。(取自菲律賓總統府)

就在二十國集團(G20)大阪年會結束的六月二十九日,中國人民解放軍在南海開始舉行軍演。

不斷軍演,就能不斷畫設禁航區

根據中國三沙海事局公告的軍事訓練「瓊航警○○七五」文號,演習時間至七月三日止,演習海域是在北緯十二度四十八分至十三度四十八分、東經一一四度十分至一一六度二分之間的海域,位置正巧是在中沙群島與南沙群島之間。根據座標而圍繞出的海域大約有二.二二萬平方公里,大約是台灣陸地面積的三分之二大。

根據美國媒體的報導,中國在演習過程中發射了至少一枚的反潛彈道飛彈。外界質疑中國在南海採取軍事化措施,甚至認為中國導彈的試射,主要是針對美國與日本在南海的軍事行動而來。中國的導彈從何處發射、落在哪一個海域,並非此次軍演的重心,對解放軍的南海任務,更應重視此次中國公告的「禁航區」位置,在政治與法律上有一定的意義,不宜輕忽。

過往,中國在南海的軍演範圍大多靠近海南島,一方面為了海上軍演補給便利,另一方面避免讓東南亞及域外國家有過多聯想。就連去年中國與東協國家聯合軍演,也刻意選在湛江外海靠近中國沿岸,避免進入南海的敏感海域。然而,此次軍演正巧在公海或專屬經濟區上畫設禁航區,影響各國船舶享有的「自由航行」與航空器享有的「自由飛越」之權,而這裡也是南海海域主要的海上航道之一。

雖然管制僅有短短五天,並非永久性畫設禁航區,但倘若未來中國在中沙群島以南海域過度頻繁軍演,也就意味著中國將頻繁地畫設臨時禁航區,等於進一步將軍事實力推進到前沿基地。再者,南沙群島渚碧礁設立三沙市第二行政中心、永暑礁控制麻六甲海峽穿過南海的主要航道,而美濟礁則是南海艦隊潛艇前進基地,這些作為整合起來,中國正以漸進式鯨吞蠶食逐步有效控制此一海域。

「美國能,為何中國不能?」

所以若說南海現已成為中國內海,落入中國實質控制之下,一點都不為過。

能否在公海或專屬經濟區上畫設禁航區進行軍事演習?海洋法學界有贊同與反對兩種論點。

贊同論者認為,一九八二年《聯合國海洋法公約》並未明文禁止在公海或在第三國專屬經濟區內軍演,甚至在此海域,軍艦或軍機只要操作上合法,不以武力攻擊他國,相關軍事演習就沒有違反國際法的問題。

但反對論者認為,海洋法認為,公海與專屬經濟區要和平使用,也規定不能使用武力或威脅使用武器。甚至舉出漁船在公海行使航行自由權利,並不代表對於所有魚種都有捕魚自由,現今反而受到捕撈鮪魚配額的限制;同理,軍艦或軍機行使航行自由與飛越自由,並不必然代表軍艦或軍機享有軍事演習的自由。

雖然中國也常批評美國在第三國專屬經濟區或公海進行軍演,威脅到他國的權利,但今日在南海的軍演範圍,有部分是越南自本土向外主張的專屬經濟區內,也有部分是依據一六年「南海仲裁案」裁斷結果,當南沙島礁未能享有專屬經濟區,而南海周邊國家得以從本土主張專屬經濟區後,形成南海的「袋狀公海」(High Sea Pocket, HSP)。在各國關注與抗議下,中國自然會採取「美國能,為何中國不能?」的說法,藉以阻擋國際壓力。更何況目前中國在南海九段線內海域法律定義究竟為何,尚未釐清。

中國先前不承認南海仲裁案裁斷結果,也為未來進一步在南海採取強制作為留下操作空間。例如,近期中國海警在南海強制驅離越南與菲律賓漁民,命其不得捕魚,恐嚇倘再次捕魚將沒收漁具並處以罰款。

越南與菲律賓遭罷凌未強硬回擊

對於這些漁事糾紛,菲、越兩國政府並未對中國強硬回擊,使得南海在實際上可說已落入中國之手。即使美國做再多的「自由航行計畫」(FONOPs),也無法阻斷中國海警在南海執法作為。

擴大在南海畫設臨時禁航區雖因演習結束而取消,但可以確定的是,未來多次頻繁畫設禁航區的做法,勢將建構出某種「有效控制(管制)」,對中國在南海海域與空域的主張,雖然與畫設「領空」或「防空識別區」(ADIZ)有區別,但發揮「執行管轄權」的能量,特別是國防保衛權與警察權的行使效果仍不容小覷。(本文作者為台灣國際法學會副秘書長)

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