賈北松觀點:平議老舊、危險建築物加速重建立法

2017年03月01日 07:00 風傳媒
圖為華榮市場海砂屋都更案現勘會,於華聲公園舉行。(曾原信攝)

圖為華榮市場海砂屋都更案現勘會,於華聲公園舉行。(曾原信攝)

台灣地震頻仍,屬震災高風險地域。主管機關統計,三十年以上建築物,數量近四百萬戶,其中推估有耐震疑慮者,約三萬四千棟。每逢地震,這些老危建築物,的確是讓人揪心擔憂的隱患。但此同時,台灣都市歷史久遠,因循故舊陳跡之餘,終致都市生活機能落伍,亟待重新規劃、再生,也是事實。

因此,老危建築物的避險與處理,歸結乃是,個別老危建築物與整體都市計畫,其間保護規範目的、利益的衝突與整合問題。直言之,就是都市計畫保護的公共利益,與老危建築物重建的私人風險承擔和利益,如何整合、分配的政策取決與立法裁量問題。

老危建築物加速重建的政策與立法,至少應有三個思維面向:

首先,都市計畫法的立法意旨與大法官歷次關於都市計畫不同案例的解釋,均反覆重申,都市計畫內蘊的公共利益價值。

相對的,老危建築物,雖然造成所有人、管理人、使用人,甚至週遭區域的極高風險。但如果,所有人等執意不維護、改善、重建,造成自己或他人的風險和損害,應該由個人自己承擔?抑或由社會共同承擔?重建成本,社會分擔比例如何,始屬允洽?重建利益私人享有、成本(包括優獎措施與外部成本)由社會承受,利益、風險分配是否失衡?考量和價值基準為何?

其次,老危建築物的危險性,現行建築法第81、82條(第81條「直轄市、縣 (市)  (局) 主管建築機關對傾頹或朽壞而有危害公共安全之建築物,應通知所有人或占有人停止使用,並限期命所有人拆除;逾期未拆者,得強制拆除之。」;第82條「因地震、水災、風災、火災或其他重大事變,致建築物發生危險不及通知其所有人或占有人予以拆除時,得由該管主管建築機關逕予強制拆除。」)與公寓大廈管理條例第13條(第一項「公寓大廈之重建,應經全體區分所有權人及基地所有權人、地上權人或典權人之同意。但有下列情形之一者,不在此限:一、配合都市更新計畫而實施重建者。二、嚴重毀損、傾頹或朽壞,有危害公共安全之虞者。三、因地震、水災、風災、火災或其他重大事變,肇致危害公共安全者。」)已有處理機制,建築法上開法條並曾為主管機關處理海砂屋之依據。

主管機關放棄可得主動處理的法定權責,捨此不由或另有礙難不得而知,鮮少援用強制拆除確屬事實。但重建訂立專法,是否意味公寓大廈管理條例與建築法已無適用餘地?抑或是相關利害關係人(包括受潛在危險威脅的第三人),仍可依前述規定,要求主管機關依法強制拆除?部分所有權人仍得無待全體同意而主張重建?對於同樣標的為老危建築物的相關法律併存,有無何法停止適用問題?各法規間規範功能與目的,有何不同?上開各有效法律間的適用優序如何?似乎亦憑添未來執行的疑惑與爭議空間。

第三,專法為加速推動老危建築物重建,獎勵加予建築容積、放寬建蔽率、解禁建築高度限制、減免稅捐、資金貸款保證等。優獎措施完備靡遺,未來推動重建績效應屬可期。但是否曾評估,未來重建後,可供各種形態使用的建築物供給需求增減變動?會否更惡化都市人口集中趨勢?對於可能形成的更複雜多元的都市承載難題,如何因應?對於房地產,乃至於整體經濟的影響?對財富分配不均,有無惡化的加強效應?對於城鄉發展是否更增差距、離異、失衡等效應?

即便吾人經過如上檢視,認為老危建築物的重建問題迫在眉睫,潛在風險應由社會共同承擔解決責任。我們也應對專法的立法,作更為細膩的檢討、修整,俾期專法更具執行可行性與效益實踐可能。

華榮市場為海砂屋,屬危樓需改建
華榮市場為海砂屋,屬危樓需改建。(曾原信攝)

一,規範標的,應符合政策目標,並杜絕未來爭議。

本法案規範標的有二,即「危險建築物」與「老舊建築物」。

「危險建築物」,指主管機關依法令應通知拆除、逕予強制拆除或限期補強、拆除的合法建築物。即使暫置不論為何可以「補強」改善的建築物,還需另立專法鼓勵重建?既然已經評估、認定為危險建築物,也有執行拆除的法令可茲依循,為何還需另立鼓勵專法?執法不利的原因,究竟為何?執行實務的障礙,本法案可以確保排除?

至於「老舊建築物」,係指「屋齡三十年以上經建築物性能評估改善不具效益,需拆除重建者。」所稱「性能評估」究何所指,關乎本法案適用甚鉅。如以住宅法第43 條所指「住宅性能評估制度」而言,依該法所定的「住宅性能評估實施辦法」,所規範的性能類別及其性能等級,包括:結構安全、防火安全、無障礙環轉告你是境、空氣環境、光體重共同體政治體制環境、音環境、節能省水、住宅維護等。顯然遠逾立法意旨所欲解決的「民眾生命、財產及安全影響」。再如以法案總說明所指陳「建築立面、公共管線老舊,加蓋違建嚴重,多數位於狹窄巷弄中,且消防設施管制台46不完備,耐震設計與現行規範有所差距,環境品質不佳等問題亟待解決」,更兼及「多無設置昇降設備」,上開問題雖確是台灣都市發展與老舊建築物使用機能不堪的歷史共業,也確有亟待改善的迫切壓力。但如前述,本專法,本質上是以公共利益為代價,藉以處理私人風險、利益問題,除了耐震標準外,其他指陳的功能性問題,可以藉由「性能評估」鼓勵重建?以犧牲公共利益為代價,解決上述建築物機能落伍問題,是否合於公義?抑或所謂「性能」的內涵,另有所指?如是,是否應以法律保留形式明定,以符授權明確的法制要求為妥?

更進而言之,建築物「危險」狀態的形成,如不深究所有人是否有責,會否造成所有人故意放任不維護,肇致建築物危險,置公共安全於不顧,以鄰為壑,滿足申請獎勵要件的情形,反而更增添公共安全威脅?

另者,老危建築物上權利狀況經常複雜,如另有抵押權、地上權、典權存在,如何處理?仍以所有權人為申請重建主體?他項權利人,只能以民法主張權利?他項權利人在相關行政程序中的地位與保障,似亦均未予考量。

更甚者,現代都市治理,以都市計畫「土地使用分區管制」為基礎,藉此保護住宅區的生活環境利益。本法案為鼓勵老危建築物重建,容認合併鄰接基地執行重建,法案透過立法裁量,一概視為合於公益,均予同意。衡諸以往擴大原基地、甚或變更加入基地後的使用分區管制功能項目案例。如合併重建涉及不同分區管制別時,如何取決合併後之管制用途,是否反而剝奪原有的行政裁量空間?難保不會肇致更多避法與爭議事件。

二,優獎措施,應切中政策目標,並符合比例與效益原則。

本法案加速重建的核心手段,在於各種獎勵與補助措施。應予檢討者,「全體所有人同意」障礙,係普遍認知重建最嚴峻的困難。除獎補措施,是否確能消弭的疑問外,對於各該獎補手段,能否經過平等、比例等合憲原則檢驗後,仍認確屬公平、正當,而且並無過當?尤其,損益比較、考量下,是否損害確屬必要而最小?利益是否最大且共享?均尚待待比較檢討。

舉例明之,過往失衡的容積獎勵,早被視為都市計畫「不可承受之重」。本法案更擴大獎勵,容獎的比例與最大額度,對都市生活優質化的衝擊、都市合宜發展的容受度如何兼顧?有無其他對都市較少衝擊的方案可資採取?

由於北市現兩處公辦都更案未來都將有部分住宅做為公共住宅使用,斯文里長江雪卿(左)帶著20多名報名民眾走入斯文里三期整宅。(尹俞歡攝)
圖為斯文里長江雪卿(左)帶著20多名報名民眾走入斯文里三期整宅。未來公辦都更後將有部份規畫為公共住宅。(尹俞歡攝)

本法案對容積獎勵,尚有具體獎勵額度可循。建蔽率,則完全賦予地方政府空白支票,由地方政府自定放寬標準。以地方政府歷來都市治理的表現觀之,恐怕難於讓人信任。

關於租稅減免部分,除學界質疑,減免措施可能間接使重建扼殺都市更新外,如未依期限完成,又不可歸責所有權人之情形,地價稅免徵難道天長地久無絕期?至於房屋稅減半徵收,得延長至「喪失所有權止」,此種超長期間的租稅減免,允宜審慎。甚且重建後的減免,僅問產權有無移轉,卻未考量新建築物的使用狀態,如是否出租等,將更使減稅措施失去租稅公平的基本價值。

至於資金融貸保證部分,法案本旨原為協助「經濟弱勢者重建經費籌措困難」,主管機關辦理保證之要件,卻顯然未盡符合。尤有甚者,「主管機關評估後應優先推動重建之地區」,可能為政策關注所在,卻未必盡屬「弱勢地區」。

政府承擔保證責任,亦為全民的共同責任。協助、扶持弱勢者重建與政策推動重點地區重建(有時反而是經濟強勢區),政策考量全然不同,立法裁量允宜斟酌之。

三,應審慎思考重建核定程序,是否與都市計畫審議程序融整?

本法案為落實「加速重建」,全面規避「參與審議機制」,而採取「要件核可制」,冀求輕簡行政流程,以貫徹政策意旨。

但是,都市治理經緯萬端牽一髮而動全身,老危建築物重建,非僅單一建築物的問題而已。上述討論諸項,也殊難割裂處理,通盤檢視、整合,亦是治理共識形成的必然過程。更何況,本法案對已然生效的都市計畫衝撞、破壞所在多有,此所以外界對本專法質疑聚焦者。

誠然,法案所採取以「核可」行政處分推動重建政策,似較「審議」的曠日持久,更為簡便易行。但,都市治理的多元考量因素,卻在重建加速路上,被犧牲、忽略了。

考量本法案對都市治理與計畫的影響,老危建築物重建案的核定及其優惠標準的擬訂與准駁,如能與都市計畫審議機制融合、整合,或許也是化解制度矛盾分歧的可行道路。

回顧台灣都市發展歷史,不僅「計畫趕不上變化」,計畫更來不及處理既有問題,殆為關心都市發展者的痛楚。老危建築物當然是公私安全的重大威脅,天災人禍,政府也很難置身事外。公益、私益糾葛盤結、法理交錯複雜,正是以往都市更新、老危建築物重建難於措手處理的關鍵所在。

重建專法能否化解障礙開拓坦途,切不能僅以「政策誘因」著眼,仍有待主管機關大力宣導老危建築物所有人風險危機與責任,勿使寄望事故發生,政府埋單協助;明確獎勵標的、項目、程序,勿使獎勵過當,避免顧此失彼;允當規劃都市治理,使重建政策能與都市計畫共融協調,則雙贏並進可期。

*作者為立法院內政委員會簡任秘書

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