高銘志觀點:一根電塔倒塌,暴露台灣因應緊急供電時期法制之不足

2017年08月11日 07:00 風傳媒
一根電塔就引來台灣缺電危機。(陳明仁攝)

一根電塔就引來台灣缺電危機。(陳明仁攝)

此次缺電危機,在和平電廠電塔吹倒後帶起一連串紅燈甚至灰燈的惡夢,而在大林一號機的救援下,暫時恢復了橘燈的局面,似乎暫時度過了危機。但在此荒腔走板之情況下,本文希望從法制面呼籲,政府應正視此一因應長期低備轉容量率配套法制之建立的重要性。

難道只有限電法制?沒有缺電法制?

在2016年研擬電業法修正草案之過程中,敝人便發現到,在我國當前能源法制下,對於此種緊急情況下供電的法制不足之困境。在電業法中,僅處理「正常」時期之供電情況;而針對緊急情況之供需調節,只有針對真正開始限電時期,才透過「電源不足時期限制用電辦法」加以處理。而這一個辦法對於限電順位之決定,對業者與民眾之權益影響甚大,若以法律保留原則下之重要性理論,應以法律定之。但實際上,我們看到這一部辦法的法源依據,竟然還是使用早期針對「總體能源」調控之能源管理法為之。其條文規範,也甚為抽象,是否可用於優先限制工業用戶權益,不無疑問(參見能源管理法第 19 條:中央主管機關於能源供應不足時,得訂定能源管制、限制及配售辦法,報請行政院核定施行之)。就算可以處理,其介入時間,似乎也太晚,亦即在正常與限電之間,難道沒有一個低備轉容量率時期的法治化介入機制?目前的規範(純粹就法律安排)下,似乎立法原則很簡單,就是我們允許大家一路用到黑燈亮起的限電時刻後,開始譴責大工業用戶要他們限電的狀態。而在橘燈、紅燈狀況下,沒有比較明確的法制作為。從正常到缺電之間,難道沒有更折衷的作法?

另外,觀察其他能源法規,如石油管理法下,制訂之緊急時期石油處置辦法,也可發現到此種緊急時期,透過各能源產業別立法介入之重要性。

這樣的法制建立,並不是只有形式面的意義而已,本文也將以此次一根電塔被颱風吹垮後所引發之一連串荒腔走板的作為,證明此一法制建立之重要性。以下也將從供給面與需求面角度,提供相關分析。

花蓮和平電廠,345kV超高壓輸電線(和平電廠)
花蓮和平電廠,345kV超高壓輸電線(和平電廠)

怎麼樣逼出更多汽電共生的電?

汽電共生設備,長年以來一直飽受社會大眾與環保團體批評,其透過大量發電,幾乎轉為獨立發電業(IPP),賺取暴利。但很有趣的是,這樣的地位,在台灣過去的幾週,發生了劇烈的轉變。突然認為汽電共生可以在此種緊急供電時期,扮演關鍵角色。(如:方儉專欄:智能不足時期限制用電辦法 上報 (新聞發布)-2017年8月8日)此種平常時期,批評汽電共生,但到了緊急供電時期又擁護汽電共生,或者說汽電共生藏電不發之情況,到底法制應該做如何之因應?

其實政府早就未雨綢繆,在去年(中華民國105年4月20日)修改汽電共生系統實施辦法,於第十二條之二加入緊急增購之條款。(綜合電業預期電源不足時,得緊急增購合格系統餘電,其能量費率以綜合電業高壓及特高壓三段式時間電價(尖峰時段固定)尖峰時段流動電費為計價上限。 前項緊急增購措施之啟動時機、適用對象、增購期間、增購費率、計費方式及其他相關事項,應報請中央主管機關備查。第一項緊急增購當日之合格系統之有效熱能產出、有效電能產出及燃料熱值不納入有效熱能比率及總熱效率之計算。)這也導致過去幾天,突然多出很多汽電共生發電,對電力系統不無貢獻。

然而這樣的緊急增購,一直以來,均有是否違反能源管理法第十條「有效熱能比率及總熱效率達中央主管機關規定者」要求之疑慮。此一能管法所設下的「緊箍咒」,也讓啟動緊急增購之過程,存在是否有可能發生「秋後算帳」之疑慮。故在因應緊急供電時期之法制,建議能管法可採取下列方向:

一、針對合格汽電共生:在緊急時期,明文免除「有效熱能比率及總熱效率」之限制,可轉型為IPP,大量供電。並明訂何謂緊急時期,如橘燈,以免秋後算帳的疑慮。甚至,針對收購價格上,可以有更大的誘因,促進更多合格汽電共生之加入。

二、針對不合格汽電共生:在緊急時期,是否可允許其啟動,加入供電的行列?(這裡也與電業法會有互動。但在新電業法下,針對此種火力汽電共生機組,設置有銷售百分之二十之上限,是否要適度鬆綁?)

獨立發電業(IPP)自有之電塔,到底是否有納入災害防救法處理?

台灣長久以來飽受天災威脅,故災害防救法下,早已針對公用事業之「輸電線路災害」納入處理。如:公共事業應依災害防救基本計畫擬訂災害防救業務計畫,送請中央目的事業主管機關核定。(災害防救法第十九條)

看到這裡想必大家會納悶,既然輸電塔在輸電線路災害之範疇內,不是有一套法制化的處理機制嗎?但問題就出在,和平電廠的相關電塔座落的位置,其實是台電負責的輸配電區域外,甚至可以說,屬於台泥所有之資產。故近日之台電、經濟部以國家資源大力介入之狀況,恐引發外界質疑圖利財團之舉。

其實IPP此種地位轉變,也是耐人尋味。在過去數年,IPP一直被打壓,如:二十五年長期合約保障、暴利、空污排到爽,但一到此種緊急用電時刻,連小歇片刻、「不發電、賣電賺錢的營業自由」都被剝奪。甚至,連自己的電塔,都有國家大機器進來幫忙修復。此先例一開,是否成為惡例?未來所有IPP電塔倒塌,都故意不修?

實際上此種議題,正是適合相關法制介入,作一平衡之處理。如在電業法內,可針對此種供電緊急狀況下,發生IPP供電異常情勢,無論是此次之輸電塔倒塌異常,或者甚至發電機組異常之狀況,為了逼出IPP的電,其實有必要,在透過其請求之下(畢竟修與不修,是他的權利與自由),透過公用事業及政府之必要協助其搶修作業。而相關費用之分攤,也應在法律內做處理。如此明確規範,也較有明確規則,避免積極認事之公務員或國營企業員工,反而被秋後算帳;或者,IPP方面故意擺爛等別人幫忙修之狀況。

20170808-配圖-夏日,高溫,缺電限電,台灣電力公司,台電,太陽光電系統示範。(陳明仁攝)
台電,太陽光電系統示範。(陳明仁攝)

核能電廠內緊急發電機組或民間緊急發電機組加入供電行列?

過去以來一直有傳言,核四雖然被封存,但緊急發電機組已經加入供電的行列。而的確除了核四外,在過去幾年來,核一、二、三的緊急發電機組,也都已經加入供電行列。然此舉,也被眾多核安專家批評有害核能安全之疑慮。本文認為適合分別不同狀況看待:核電機組正運轉供電中之緊急發電機組,以及核電廠停機或封存狀態下之緊急發電機組。

若以核電機組正運轉供電中之緊急發電機組(如核二、核三)而言,不宜恣意將緊急發電機之「緊急」,從「核能安全」緊急之用途,擴充為「國家整體供電」緊急之情況。否則萬一發生反應器事故,在一連串無法預期的事件交錯影響下,以致於相關緊急發電機組無法正常運作,進而導致核安問題,應甚為謹慎。即便可以例外經原能會允許供電,並不代表其可完全「售電」,其相關議題分析如後。

與前者相較,核電廠機組全停機或封存狀態下之緊急發電機組,面臨之「核能安全」考量較低,若從抒解供電危機之角度,不失為一種選擇。然而,若為已封存核四機組之緊急發電機,既然核四已封存,何以可以進行「測試營運」?以及「測試營運」何以可以將電送到輸電網中?甚至,可能賣給民眾,抒解供電危機?這過程當中,是否合法?不無疑問。

若此種緊急發電機組,可以用至緊急供電危機之用途。此門一開,也會引發若為其他緊急發電機組,可否均比照此一情況?如,醫院、飯店、社區等地所設置之緊急發電機組,是否可以也比照台電,在緊急供電時期,將全部發電賣給台電?甚至更廣,可推到夜市、攤販、民眾住家之小型柴油機,可否在此種緊急供電時期,也加入發電、賣電之行列?

目前核電廠內所設置緊急發電機,是否構成舊電業法第九十七條之四種情況之自用發電設備(一、當地無電能供應或供應不足,而預期在一年內無法增加供應者。二、有副產物可以利用者。三、供生產用之蒸氣可利用以發電者。四、電源供給絕對不能停止者。五、購電成本超過自行發電成本,足以妨礙其業務發展者。)不無疑問。此外,目前台電的確在設置小型再生能源發電設施,有踐行自用發電設備登記程序,但針對此種緊急發電機組,其相關程序為何?而新舊電業法下,針對此種「台電」自設之「火力」自用發電設備,到底可否100%售電,也不無疑問。舊電業法下,僅允許銷售餘電,但台電自己如何適用電業法一百條之情況(電業法第 100 條自用發電設備有餘電時,當地電業得躉購轉供,其購售契約,應報地方主管機關備案。)?而在新電業法下,自用發電設備,也有銷售量百分之二十之上限。最後,若核電廠內之緊急發電機,非自用發電設備之地位,那何以其得以售電,則更有疑慮。

核四廠-吳逸驊攝
核四廠( 資料照)吳逸驊攝

這一切問題均呈現出,核電廠緊急發電機組,在緊急供電時期利用,應有法制化之重要性。如:電業法內,應針對核電廠內之緊急發電機之角色,與一般自用發電設備做區隔,並明定若核電機組有運轉或無運轉時,其是否可以營運並賣電之細部規範i);在運轉時,與核能安全主管機關原能會之分工關係,以釐清權責之歸屬(如原能會需經審查通過無核安疑慮、經濟部或地方政府負責其售電量及費率等)。甚至,其可以販售電力之比例,是否可在緊急供電危機時,從原先之20%進行適度鬆綁。

而同樣地,在緊急供電時期,是否讓民間大量的自用發電設備(特別是柴油機)均加入供電行列?相關之規範為何?一些特殊場所(如醫院之緊急發電機)與其他單位(如社區、學校)是否有不同之對待,費率與允許售電比例為何等等,都適合法制化。如此全面性的作法,可逼出台灣小型發電機組的供電能力。

特別權力關係的復辟?橘燈、紅燈時期,公務機關不准開冷:氣之法源依據為何?

行政院於7月31日發函各部會,希望下午1時至3時關閉冷氣,也引發眾多公務人員的抱怨。此種作法,不禁讓人想到德國中古時期領主與「家臣」之關係,以及特別權力關係之影子。到底法律哪一條說了:「在緊急供電危機時期,應優先由公務機關『限電』或『減少用電』」?目前台灣整體法制之操作,明明就是,大家可以一路一直用,用到進入限電時期後,由大工業用戶先限電開始。完全沒有看到該函文之法律依據為何?而更重要的是,到底這樣的土法煉鋼式地關閉冷氣的作為,是否當真有達成抑低用電之效果,似乎也是相當值得探究的議題。

更有趣的是,若有公務員抗命,開了冷氣,或者,冷氣設定低於28度,是否可以不共體時艱為由,或違反該函文為由,構成懲處、懲戒事由?

難道我國目前能源法制下,沒有辦法法制化?其實不然,目前「能源管理法第八條」及「指定能源用戶應遵行之節約能源規定」早已將二十種用戶,納入管制範疇,包括(一)觀光旅館、(二)百貨公司、(三)零售式量販店、(四)超級市場、(五)便利商店、(六)化粧品零售店、(七)電器零售店、(八)銀行、(九)證券商、(十)郵局、(十一)大眾運輸場站及轉運站、(十二)餐館、(十三)服飾品零售店、(十四)美容美髮店、(十五)書籍文具零售店、(十六)眼鏡零售店、(十七)鞋類零售店、(十八)鐘錶零售店、(十九)一般旅館、(二十)汽、機車零件配備零售店。針對這些用戶,也有眾多如冷氣溫度(室內冷氣溫度平均值不得低於攝氏二十六度)之要求。故似乎也可以將公務機關,納入能源用戶之範圍內。

因此,既然緊急供電時期,是「全民」追求非核家園的代價,何以只有公務人員共體時艱,而不是全民,或至少上述二十個場所,均有配合的義務?但在目前「指定能源用戶應遵行之節約能源規定」似乎處理並不充分,甚至還讓某一些用戶,可以在尖峰用電時段,開的更冷(餐館,或其他能源用戶附設之餐廳或美食街,於七時至九時、十一時至十四時及十八時至二十一時之時段。)這若在平常電源供應充分時期,當然可以相當理解;但是否在緊急供電短缺時期,共體時艱的結果,也不應提供此一例外。除此例子外,也有很多法制化,促進全民共體時艱之空間。如,在緊急供電短缺時期,「指定能源用戶應遵行之節約能源規定」是否將冷氣溫度,由原本二十六度,提高到二十八度?

唯有全民共體時艱,平均,而非集中於少數人(如公務機關、公務員)之方式並透過法制化之方式,方能公平地在電力資源稀少之狀況下,分配減少用電之責任。

行政院長林全1日上午出席南亞科技新總部落成啟用典禮,談到尼莎颱風造成電塔倒塌情形,林全回應,為了避免限電的情形發生,行政院將帶頭節電,期盼民間企業與社會大眾一同幫忙,度過為期15天的難關。(行政院提供)
行政院長林全1日上午出席南亞科技新總部落成啟用典禮,談到尼莎颱風造成電塔倒塌情形,林全回應,為了避免限電的情形發生,行政院將帶頭節電,期盼民間企業與社會大眾一同幫忙,度過為期15天的難關。(行政院提供)

人治的需量反應制度?因林全院長一句話,恣意喊價調高之需量競價制度?

為了因應缺電危機,於八月二日,行政院長林全指示台電提高需量競價的價格,以減少尖峰時間工業用電,來供民生用電使用。但此舉也引發民眾有淘空國庫之質疑,甚至有專家擔憂此種制度不透明,是否有可能發生買空賣空之疑慮,目前相關資訊也甚不透明。這也讓我們看到需量競價制度,是否有法制化之空間,以避免此種可因人為喊價,隨意加價之情況。

目前需量競價制度,台電已經實施數年,其係透過台電之方案加以推動。然而相較於獨立發電業(IPP)導入,係有經濟部專簽辦理之方式,需量競價制度,是純粹一台電內部發起之措施。而新電業法下,也僅稱綠電先行,而是否包括此種「負電先行」,也不無疑問。

既然需量競價以及需量反應提供者,是電業法下,因應緊急供電時期危機抑低尖峰之重要工具。為平息目前社會各界之質疑,有必要加以法制化處理。如,電業法下,到底台電可否將其供電義務外包給大用戶,尋求大用戶協助,並不清楚。一樣地,在目前電業法下,雖有提及用戶群代表,但其執照認證等程序,也並未加以規範。這均可減少社會大眾對於此一制度人為操縱,或者為何工業用戶在此種時間,理應限電,但今天卻反而可以利用限電危機,大賺不義之財之疑慮。

台灣能源轉型非核家園下,迎接長期低備轉容量率時期配套法制之必要性:

所有涉及電力供需法制大盤點,均應整合入低備轉容量率之思維

過去一、二週的台灣能源法制狀況,讓人感受到一種幾乎已經進入節電大作戰之全民防衛動員準備(參見:全民防衛動員準備法),若再持續下去,幾乎都已經快要到總統發佈緊急命令之狀態。雖然說實際情況不至於如此誇張,但我們也可以看到這幾乎也已經構成了眾多「無法可依」之法治國凍結狀態。難道在正常供電狀態,與進入「電源不足時期限制用電辦法」的限電之間,沒有更細緻的處理空間嗎?

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授

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