高銘志觀點:端不出牛肉的再生能源修法案,成了一盤空心菜

2017年08月16日 07:00 風傳媒
圖為彰濱工業區風力發電。(呂紹煒攝)

圖為彰濱工業區風力發電。(呂紹煒攝)

「再生能源發展條例」,公布施行迄今已邁入第8個年頭,面對此種需要迅速反應實務問題、與時俱進的科技法案,政府也終於在從去年(2016年)年中開始醞釀一年多後,將於2017年08月17日舉辦「再生能源發展條例修法說明會」。而此次說明會,也非常難得地,政府事先將當日說明的簡報放置於網站上公開,這對於落實資訊公開及擴大溝通,有莫大之助益。

甚至也可促進在當日說明會上,有更進一步實質討論與建議。故本文也將整體面之議題以及此次簡報內的十大修法要點進行討論與評論。

以下是本文針對此次耗費超過一年的時間的修法,得到的分析簡報。

「再生能源發展條例」十大修法要點。
「再生能源發展條例」十大修法要點。

能源轉型法制發展先後次序之錯亂

在去年(2016年)中到今年初,台灣上演了以電業法作為能源轉型核心法制之戲碼,明顯是一個政府推動能源轉型法制之優先次序之錯亂,也呈現出對於德國能源轉型法制演進過程的明顯誤解。

若從形式上觀之,的確德國導入電業自由化的一九九八年能源工業法,是早於德國2000年的再生能源法,但其因,乃肇因於歐盟(歐體)在1996年第一部電業自由化指令(Directive 96/92/EC)之影響,所致。且或許是自由化市場對綠能發展不利,促使1998年上台之社民黨、綠黨聯盟政府,決定在2000年,導入具有當代意義饋網電價(feed in tariff, FIT)意涵之著名之2000年德國可再生能源法(EEG)。而台灣2009年通過之再生能源發展條例,基本上,也是繼受此一法案

相較於台灣在再生能源發展條例施行八年後,才開始進行修法之情況,這對德國人來說,恐怕是甚難想像之情況。因為再生能源法對於能源轉型之重大助益,德國再生能源法,可說是頻繁的修法,分別於2004、2009、2012、2014、2017年,進行修法。就以我國再生能源發展條例2009年公布後,德國再生能源法已經歷至少3次修改。但很遺憾地,我國在2009年,在德國都已經進化到第二代或第三代版本之際,方繼受德國比較舊的版本草案不談,一直運作到第七年才開始啟動檢討程序,可見我國政府面臨數年來再生能源發展之劇變,不知是處變不驚、穩若泰山,又或是霧裏看花、不知所措呢?

悄悄啟動修改再生能源發展條例之程序:再生能源發展之鄉土劇場:得寵的大哥電業法其實沒有流配邊疆的二哥再生能源法展條例對綠能發展來得重要

其實在去年討論電業法修法之過程當中,再生能源發展條例也同時在醞釀發展。正如同經濟部簡報所示,其實可能早於電業法,或於電業法研擬之時,就已經同步啟動再生能源發展條例修法之議題。

輕再生能源法,重電業法

而相較於電業法設有「電業法修正專區」以及多則廣告宣傳之重視程度,去年(2016年)公告之再生能源發展條例修正草案,可說是幾乎靜悄悄到讓人忘記曾經有這一件事情。甚至,在該期間,沸沸揚揚舉辦電業法公聽會等,也鮮少有專家提及此部在過去數年間已經對於台灣能源轉型,以及再生能源發展有莫大助益的法律之修法。甚至,在經濟部製作之多部電業法修法之廣告文宣(如電業法修正草案禮物篇綠能卡在哪?原來我們的電業法已經超過50年!)當中,隻字未提再生能源發展條例過去之貢獻,彷彿這幾年蓬勃發展的再生能源,都是從石頭繃出來的孫悟空一般;又或者在2016年1月新政府執政後,才大量出現一般。

或許也是這樣的緣故,導致這一次政府決定使用比較大的會議場地來做宣傳。但實際上,可以看到仍尚無「再生能源發展條例修法專區」之設置,以及相關修法推動之廣告宣傳。宣傳的程度,可說差距甚大。

筆者曾經將民進黨政府的能源轉型比擬為一齣充滿著「咦?」的舞台大戲,但殊不知政府也跨足了鄉土劇,上演著大哥電業法被政府捧在手心,敲鑼打鼓的大肆宣傳,而二哥再生能源條例卻被冷落在角落,政府隻字不提,彷彿對於再生能源的發展毫無貢獻而遭入冷宮。事實上以現階段的綠能發展來看,二哥的貢獻或許遠大於大哥。這齣再生能源發展的鄉土劇場在二哥終於浮出檯面,有機會一展身手之時,究竟會有何發展呢?讓我們繼續看下去。

再生能源發展條例修法說明會網頁。
再生能源發展條例修法說明會網頁。

而此種「輕再生能源法,重電業法」,「深信再生能源可在發展初級,即可於自由市場更有競爭力」之現象,也構成台灣推動能源轉型之重大特色之一!但是否這次修法,真當有讓綠能爆炸性的突破效果?還是只不過又是重蹈高高舉起,輕輕放下的電業法一樣,繼續讓台灣的再生能源發展陷入苦難泥沼之中?

欠缺對「個別」再生能源發展困境之處理法制

為了因應台灣2025非核家園目標,再生能源勢必成為重要的角色,這也證明了此次修法的重要性。在閱畢十大修法重點後,各再生能源產業勢必相當失望,因為十大重點仍欠缺對於各再生能源產業面臨之關鍵問題之處理。如,太陽光電遭遇到最大的困境,便是農地種電之爭議,這也必將影響可在再生能源目標當中扮演重要角色之大面積地面型太陽光電設施,在能源配比當中之角色。

同樣地,目前的十大修法要點,也欠缺對於口口聲聲將對再生能源目標有重大貢獻(參見:行政院長專訪/離岸風電發電量要抵兩座核三廠)之離岸風電、陸上風電當前困境之處理。

勉強來說,僅特別針對小水力或地熱發電加以處理。(參見修法要點第二點、第十點)但針對所有設施均會面臨的併聯與輸配電瓶頸之困境,在德國可再生能源法花費大量篇幅處理之電網議題,竟然輕描淡寫地帶過(修法要點第七點)。是否可以有助於在只剩下不到八年時間就必須迅速從目前百分之五,提升到2025年百分之二十之再生能源發電目標?

或許有論者會質疑,再生能源發展條例修法,不適合處理原本其他法律已經處理的環評、計畫法、農地等議題,但若是如此,何以電業法越俎代庖地,將溫室氣體管制之議題,硬生生從環保署的溫室氣體減量管理法那邊拿過來處理?甚至處理原本應該要是非核家園推動法處理的非核家園議題,以及應該是由放射性物料管理法處理的核後端基金及低放選址條例處理之低放場址之問題皆納入電業法中規範之?究竟是不為也、還是不能也?已經相當明確了。

再生能源憑證,怎麼又漏修了?無家可歸的三弟:再生能源憑證

再生能源憑證,可說是今年上半年度,政府在再生能源領域的指標性政績之一。

甚至成為新總統就職五二0前夕,重要的政績之一。在五月十九日,特別發佈「經濟部發出268張再生能源憑證」之消息。

經濟部長李世光為再生能源憑證揭牌。(經濟部提供)
經濟部長李世光為再生能源憑證揭牌。(經濟部提供)

然而,目前規劃的憑證,彷彿是把綠電憑證當作是類似公平交易咖啡認證的咖啡、有非基改黃豆標章之豆漿產品之想法,亦即其當然可以交易,根本不需要額外法規介入。

但,這樣的類比正確嗎?若以溫室氣體碳權買賣,大家可以想像一個沒有法律規範(如沒有溫室氣體減量管理法或相關法規)的溫室氣體憑證交易制度嗎?這樣憑證交易,難道跟金融商品或金管會無關嗎?可以這樣自由交易嗎?

不過,若要修法,到底要修什麼法呢?今年三月二十九日能源局邀請德國專家來分享德國導入再生能源憑證之經驗,其相關法規,主要是類似台灣電業法之德國能源工業法及再生能源法。

不知讀者在筆者介紹民進黨鄉土劇之再生能源發展篇的時候是否有注意到,電業法被稱為大哥、再生能源發展條例被稱為二哥,叫二哥想必有個三弟吧?這個三弟便是在今年最新產出的再生能源憑證了,而相對於二哥被冷落,三弟其實才是三兄弟之中最可憐的,他面臨的可是無家可歸的窘境。大哥的房子在今年年初才歷經整修,格局中沒有安排三弟的房間,所以就叫三弟跑去找二哥看看。二哥好不容易得到政府的關照,要準備開始規劃新家的裝潢,但想當然的是不受重視的二哥怎麼會有多餘的空間給三弟規劃個房間呢?也就因為這樣,三弟這個理應是最受政府照顧的孩子,竟落得了無家可歸的下場,實在令人不勝唏噓,只能說政府早知如此,何必當初呢?

那既然台灣目前已經剛修完電業法,故唯一比較適合的,就只剩下再生能源發展條例來針對憑證作規範了。只可惜這樣政府號稱很重要的再生能源憑證,竟然在這次修法,又漏修了?(下篇待續)

*作者為國立清華大學科技法律研究所副教授。

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