劉昌坪專欄:消失在訴訟程序的永春都更同意戶(上)

2017年08月16日 06:30 風傳媒
永春都更案7月底北市府敗訴定讞,法院認定該案審議事業計畫、權變計畫的審議會有程序瑕疵,因此,連同依附於此2計畫的建築執照也將撤銷,已開挖地基準備重建的更新案即將停工喊卡。(取自永春社區警察宿舍都更同意戶自救會)

永春都更案7月底北市府敗訴定讞,法院認定該案審議事業計畫、權變計畫的審議會有程序瑕疵,因此,連同依附於此2計畫的建築執照也將撤銷,已開挖地基準備重建的更新案即將停工喊卡。(取自永春社區警察宿舍都更同意戶自救會)

「十年太長,什麼都有可能會變;一輩子太短,一件事也有可能做不完。」這是電影「擺渡人」裡的一句經典台詞。為什麼會想到這句話和有所感觸,確實是被最近發生的時事所觸動。近日在都更實務界發生的大事,莫過於和士林文林苑案齊名的永春都更案,在不同意戶提起訴訟並經過近3年的審理後,最高行政法院於本月初駁回台北市政府和實施者森業營造公司的上訴,全案判決確定。剎那間,「都更已死」、「都更斷頭」等形容詞紛紛出現,整個都更界和老舊建物所有權人,莫不人心惶惶,許多建商紛紛表示,完成一個都更案的時間很長,十餘年為了整合住戶意見所付出的心血,可能因為一個不同意戶的訴訟而把已經通過都更審議委員會審查的案子全盤推翻,這種不確定的風險實在太高,所以除非是住戶百分之百同意的案件,否則日後寧可不碰都更。

都市更新究竟是為了謀求私人利益還是公共利益?兩者可以兼具嗎?如果是公共利益,具體內容又是什麼?這是許多人心理可能會有的疑問。其實,都市發展是一個有機的成長過程,當都市發展到一定程度時,必然會產生環境老化、都市機能衰頹的現象,舉世皆然。台灣的都市歷經數十年來的急速擴展發展,部分地區均已逐漸呈現此一現象,都市更新可以促進都市土地有計畫的再開發利用、復甦都市機能、改善居住環境。具體而言,可以透過都市更新改善公共衛生、增加無障礙空間、便利防、救災、提供更多比例的公共使用空間等等,都是公共利益的具體實現。

此外,「居住安全」也是一個重大的公共利益,而且相較於其他國家,我國應該更嚴肅看待「居住安全」的問題。台灣曾於1999年9月21日發生921大地震,根據統計,造成2,415人死亡,29人失蹤,11,305人受傷,51,711間房屋全倒,53,768間房屋半倒,人員傷亡及財產損失慘重。內政部營建署為因應921大地震,「建築物耐震設計規範及解說」已分別於1999年12月29日、2005年12月21日檢討修正,調整震區水平加速度係數、垂直地震力及臺灣地區震區劃分,並考量近斷層效應,強化建築物的耐震設計規範。

永春都更案不同意戶勝訴,森業營造被迫停工,該案可能成為台灣首宗都更「斷頭」案。(柯承惠攝)
永春都更案不同意戶勝訴,森業營造被迫停工,該案可能成為台灣首宗都更「斷頭」案。(柯承惠攝)

為了進一步強化國內建築物的耐震設計水準,內政部嗣後亦於2011年1月19日修正「建築物耐震能力設計規範及解說」,強化「地盤分類指標」、「台北盆地微分區」、「隔震建築物設計分析方法」、「設計詳細要求事項」、「實體試驗」等規定,並自2011年7月1日實施,進一步提昇國內建築物結構設計的安全標準。

沒有任何人希望台灣再發生大地震,但所有民眾都希望一旦地震發生時,住宅安全可以獲得確保。然而根據內政部的統計資料,我國老舊建物的數量驚人,全國30年以上的老舊建物約超過300萬戶,而且越是人口密集的大都會,情況越為嚴重。至2015年底,我國住宅的平均屋齡已將近29年。台北市的平均屋齡為31.53年,其中屋齡逾「40年」的老舊建物比例達22.97%,逾「30年」的房屋亦高達61.27%;至於新北市住宅數則約152萬戶,平均屋齡也已逾25年,這些老舊建物於規劃及興建時所考量的耐震係數及工法,與根據921後修訂的現行標準相去甚遠,一旦發生大地震,後果實不堪設想。

都市更新的確可能涉及私人利益,例如當不動產景氣好的時候,同意戶的房屋會因為更新而增值、實施者可以分享參與都更的利潤等等。但不可否認的是,都市更新亦具有公共利益的性質。舉例而言,縱使房地產景氣不好,但更新後房屋的耐震度因此提高,住戶的居住安全獲得確保,其實也是一種公共利益的實現,而且在法理上,私益和公益本來即可能,亦可以同時併存。至於在個案中,究竟是以追求私益為主,或是涉及公共利益,持平而言,必須根據個案的具體狀況來分析,無法一概而論。

在討論個別都更案件之前,如果可以先釐清一些重要觀念,應可有助於冷靜看待問題癥結點,而不是總是陷入把不同意戶看成是獅子大開口,或是把建商看成是牟取暴利的吸血鬼、同意戶總是利用多數暴力欺壓少數人的貼標籤式討論情境。都更案件背後所涉及的人民基本權利,主要是「居住自由」和「財產權」,但如同釋字709號解釋所闡釋,憲法第15條規定人民之財產權應予保障,旨在確保個人得依財產之存續狀態,行使自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴(相同法理亦可參照釋字400號解釋)。至於憲法第10條規定人民有居住之自由,則旨在保障人民有選擇居住處所,經營私人生活不受干預之自由。但更重要的是,釋字709號解釋亦明確指出,國家為增進公共利益之必要,於不違反憲法第23條比例原則之範圍內,非不得以法律對於人民之「財產權或居住自由」予以限制(相同法理亦可參照釋字596號、545號解釋)。因此,無論「財產權」或「居住自由」,都不是絕對的權利,而且在都更案件中,「財產權」及「居住自由」乃是同意戶及不同意戶均同時享有的權利,而不是某一方單獨所有。

以永春都更案為例,位於忠孝東路、松山路口,基地面積近4,000平方公尺,多是屋齡超過40年的加強磚造公寓,且位於土壤液化危險紅區。不同意戶主張其為建物和土地的合法所有權人,所有權本身就是受法律保障的財產權,且其亦同時享有不重建,而選擇以原建物型態繼續在當地生活的「居住自由」。至於就同意戶而言,當然也有建物和土地的合法所有權,而享有受法律保障的財產權。此外,許多同意戶也習慣並且喜歡當地的生活環境,所考量的因素可能是因為住家離工作地點很近、可以配合子女就讀的學校、方便附近親友前來探望等等,但這些同意戶可能因為年事已高或健康狀況惡化,無法再像年輕時一樣可以爬樓梯,所以如果原來的公寓型態建物不予以重建,許多同意戶現實上根本難以在原建物型態下繼續享有在當地生活的「居住自由」。這裡出現了一個重要的認知問題,就是法律當然應該保障不同意戶的財產權和居住自由,但同意戶的財產權和居住自由也應該在法律上享有相同的保障。這裡所談的觀念並不涉及哪一方的權利應該優先受到保護,而是所有的住戶權利是不是應該受到法律的平等對待,所以和「人數多寡」無關。

永春案之所以成為全國矚目的指標案件,除了它是台灣拖得最久的都更案,甚至比文林苑案還早,且據報導目前已有高達20位以上的老人家因本案程序延宕而不幸往生外,可能還有以下2個關鍵理由。第1,它和文林苑案剛好形成了一個強烈的對比,文林苑的不同意戶是「單一產權所有權人」,永春案的不同意戶則是「區分所有權人」,也就是只有所有權的持分。這是現代集合式住宅的特色,全體合法住戶都「共同」享有建物和土地的所有權,把全部的持分加起來才是一個完整的所有權。

第2,永春案的第2次更新事業計畫及變更權利變換計畫案(即將某不同意戶劃歸為整建區域,且整建費用不提列於共同負擔,而由參加人自行吸收),亦即「整建區段」與「重建區段」之住戶乃分別獨立實施更新事業計畫的時間點,是發生在釋字709號解釋公布之後,雖然都更條例目前尚未經立法院完成修法,但內政部已參照釋字709號解釋意旨,增訂都更條例施行細則第11條之1、第38條之1及聽證作業要點,台北市政府也已遵循上開規定舉辦聽證程序並據以作成原處分。不僅如此,為了化解雙方的歧見台北市政府也特別組成了專案小組,納入了包含財務背景等各種領域的專家學者和實務人士,共同協助實施者與不同意戶進行溝通協調,前後共召開多次會議,並曾親訪、電訪不同意戶共30多次,在公權力如此積極介入和全國矚目下,實難以想像實施者還能以專業能力或經驗不對等的優勢地位欺壓不同意戶。

在雙北地區能擁有百分之百所有權的透天厝,即使是現在房價處於修正階段,仍然讓一般人羨慕不已。當時文林苑的不同意戶雖然不願意參加都更,但因為其建築物是「透天厝」,所以先撇開容積獎勵、重建後市容觀瞻這些問題不談,至少其並未直接影響其他同意戶的事實上重建權利,此與永春案的建物型態是屬於「公寓」的狀況,可說是完全不同。正因為公寓是集合式住宅,所以永春案在客觀上不可能只單獨保留不同意戶的某一層公寓,而讓同意戶與不同意戶的「財產權」及「居住自由」同時兼顧,因此勢必要有所取捨。此外,關於外界非常在意的正當法律程序,永春案也比文林苑案加強許多,除了上述台北市政府特別組成的專案小組外,根據法院調查認定的事實,永春案曾與2014年7月25日辦理聽證程序,讓各界都可以有表達意見的機會。

或許是因為這兩個理由,所以永春案雖然也將重建區域內的不同意戶拆除,但社運團體並未像文林苑都更案一般,發動強烈且持續不斷的大規模抗爭。但是另一個更「奇特」的現象,則是不同意戶(兩戶位於重建區域,一戶位於改整建區域)、台北市政府及實施者森業營造公司,都在訴訟程序中積極表達各種不同意見,但高達百分之99的同意戶,卻完全未參與本次訴訟程序,難道同意戶是因為事業計畫及權變計畫已被核定實施,事不關己所以才對訴訟程序冷漠以對嗎?事實上真的是如此嗎?(未完待續)

*作者為理律法律事務所律師

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