觀點投書:又見民進黨立委虛而不實的政治操作

2017年11月17日 05:40 風傳媒
作者質疑,民進黨立委提案廢止監試法 ,但又認為原監試工作部分內涵涉及考試公平性,所以移轉其權限交給典試委員會推派典試委員承擔,這樣子的改革,會有利於國計民生嗎?圖為監察院。(顏麟宇攝)

作者質疑,民進黨立委提案廢止監試法 ,但又認為原監試工作部分內涵涉及考試公平性,所以移轉其權限交給典試委員會推派典試委員承擔,這樣子的改革,會有利於國計民生嗎?圖為監察院。(顏麟宇攝)

民進黨對五權分隸憲政架構一向棄之如敝履

民進黨自創黨迄今,為區隔和國民黨政治市場有別,一路走來皆主張多數歐美國家採行之行政、立法、司法三權分立制度,並嘲笑、詆毀國父孫中山先生創建的五權分立制度為世界惟一採行之權力分隸架構,完全不合時宜及違反世界潮流。對於考試院與監察院之存廢,更是長期主張予以廢除。但是政治主張歸主張,在中華民國現行憲法架構中,行政、立法、司法、考試、監察五權同時併存,呈現既分治且平等相維關係,則是當前的政治現實。想要改變憲政體制,僅有修憲一途。

依中華民國憲法增修條文第12條規定:「憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之,不適用憲法第一百七十四條之規定。」以民進黨現階段在立法院立委席位數,大綠加小綠,外帶變色的橘子,或許有機會通過第一階段提出憲法修正案,但是第二階段公民複決,必須有效同意票過選舉人總額之半數,方才通過;則是高難度的門檻,既要拉高投票率,還得贊成同意票過選舉人總額之半數乃可。所以想要修憲改變中央政府組織結構,不是一件容易的事情。

民進黨立委蘇巧慧、張宏陸等41人已連署完成中華民國憲法增修條文修正案,明確主張採行總統制,由總統兼任國家元首及最高行政首長,主持國務會議;考試院廢除,其職掌納入行政權,另設獨立機關;監察院廢除,其職掌改隸立法權;實施行政、立法、司法三權分立制度。本案未來能否形成為民進黨團主流政策主張?在野黨是否同意支持?目前都還言之過早。不過在考試院、監察院尚未廢除之前,民進黨倒是上下一條心,在憲政機關仍存在的前提下,先行弱化或萎縮兩院之法定職掌,比如透過體制外的年金改革委員會、司法改革委員會,對公教年金改革政策方向,或是司法官及律師考試制度考用問題改進,下出指導棋;或是修改職業管理法律削減其業務(如修改發展觀光條例,取消領隊及導遊考試國考地位,回歸觀光局自行辦理)。民進黨立委近日提案廢止監試法,則是一系列的削弱考監兩權的又一力作。

20171027-民進黨立委蘇巧慧27日於立院質詢。(顏麟宇攝)
民進黨立委蘇巧慧提出以總統制為核心的憲改方案。(資料照/顏麟宇攝)

又見民進黨立委提案廢止監試法

民進黨立委李俊俋等22人,鑑於監試法自民國39年修正後迄今未再修正,惟歷經多次修憲,監察院已非民意機關;復因監察院與考試院同屬憲法機關,依憲法增修條文規定,監察委員、考試委員均由總統提名,立法院同意後任命,故監察權、考試權應各自獨立行使職權。爰監試法中由監察委員派員監試之規定,已不符現行憲法;遂提案將現行監試法廢止。民進黨立委蔡適應等17人,鑑於監試法自民國19年由國民政府制定公布,民國39年修訂後迄今未再修正,惟現行時空環境已截然不同;另自81年修憲後,監察院屬性改變,考試院無須再向監察院負責,故監察委員來監試,不合權力分立原則及憲政制度。故提案廢止監試法。蔡適應等16位立委並提案修正典試法第9及第10條,刪除原「典試委員會開會時,應請監試委員列席。」規定;另將原典試委員會以決議行之事項「彌封姓名冊、著作或發明及有關文件密號之開拆與核對」抽出,加上試卷之彌封、命擬試題之開拆均改由典試委員會推派之典試委員監督辦理。

前述提案有三點值得討論,其一、提案及連署的立委似乎不太用功,除惡而沒有務盡。要廢除監試制度,只廢止監試法及修正典試法尚有不足,公務人員考試法第26條「公務人員考試之監試事宜,以監試法定之。」專門職業及技術人員考試法第21條「本法未規定事項,適用典試法、監試法及有關法律之規定。」亦有必要同步修正。否則廢止了監試法,但是監試法的法源尚存,恐會貽笑大方。

其二、細究提案立委之邏輯,認為現行國家考試典試制度及試務工作之辦理,已具完善流程規定,闈場闈務工作亦關防嚴密,有無監委來監試完全不影響國考公平公正性;其次監察委員不應該擔任監試工作,因為監委不具考試專業,何德何能來擔任監試工作;最後監委身分已非民意代表,考試院又無需向監察院負責,故監委擔任監試不符合權力分立原則。提案立委既然認為國家考試辦理程序公平公正無虞,所以取消監委監試完全沒有影響;但另一方面卻又修正典試法,將原監試工作內涵的試卷之彌封、命擬試題之開拆、彌封姓名冊、著作或發明及有關文件密號之開拆與核對等工作,改由典試委員會推派之典試委員監督辦理。所以嘴巴說監試工作無效果,行動上卻是肯定其重要性,所以變動的只是轉換其執行人力而已。

其次所謂的考試專業究竟何所指?國家考試重點不外乎是考試政策法制規劃、考試類科設置、應考資格及應試科目訂定、命題及閱卷等,如果說監察委員的考試專業不足,則接手的典試委員絕大多數都是學者背景,可能是醫學、工程、會計、歷史、物理、生技等不同領域學門,這些學者專家對考試專業又能夠瞭解多少?(二十年前考試院曾遴聘當時的中央研究院李遠哲院長,擔任公務人員高普考試典試委員長,李院長熱心各項改革,曾在典試委員會中提出文官制度改革之高見,但因為逾越典試委員會法定職權,最後無疾而終,可為明證。)

最後所謂監委擔任監試不符合權力分立原則,恐怕是提案立法委員誤以為憲政機關權力來源僅限於憲法規定,其實也有部分業務職掌,係來自於法律的規範。以考試院職掌來說,憲法增修條文第6條規定:「考試院為國家最高考試機關,掌理左列事項,不適用憲法第八十三條之規定:一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。」其中並無公務人員訓練,但是根據公務人員訓練進修法、國家文官學院組織法,考試院所屬機關公務人員保障及培訓委員會依法辦理部分公務人員訓練事宜;立委會質疑其違反權力分立原則嗎?顯然沒有。同理可知,憲法增修條文第7條規定:「監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權,不適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定。」但是根據監察法,監察院亦得行使糾正權、調查權;根據公職人員財產申報法,監察院受理高階軍公教人員財產申報事項;根據政治獻金法,監察院受理政治獻金申報。依照前述立委相同的神邏輯,因為短期之內要廢掉監察院並不可行,是否應該比照處理監試法相同模式,廢止或修正公職人員財產申報法、政治獻金法,剝奪監察院這些法定的權力,而將其移轉給其他機關辦理?

其三、再從經費節約角度來看,經過立法院逐年從嚴審查政府機關公務預算結果,自106年開始,監察委員參與監試各階段考試工作,均不得支領任何酬勞,和考試委員相同,都成為本於職權依法執行職務的志工;但是從立委提案內容來看,原有試卷之彌封、命擬試題之開拆、彌封姓名冊、著作或發明及有關文件密號之開拆與核對等,移轉到典試委員會推派之典試委員為之以後,因為典試委員多為學者專家,參與命題須支給命題費、參與閱卷須支給閱卷費、參與著作審查支給審查費,這些額外增加的業務,勢必要增加新的費用開銷(至少要有會議出席費),全年實施新制,多個幾十萬的費用勢不可免。所以如從經濟節約角度考量,也是偷雞不著蝕把米的做法。

第一次政黨輪替後曾發生三年無監委空窗期

第三屆監委任期至94年1月31日屆滿,依憲法規定,監委由總統提名,經立法院同意後任命之。陳水扁總統在93年3 月獲連任,93年12月總統府公布提名名單,陳總統提名張建邦、蕭新煌為監察院正、副院長,另外27名監委被提名人則為李伸一、趙榮耀、呂溪木、黃武次等人。提名名單公布後引起各種批評,當時立法院的國民黨、親民黨的立委佔多數,於立法院程序委員會凍結此案,以致此任命案同意權之行使,無法在立法院進入議程。大法官後來以釋字第632號解釋,認為立法院不將此案排入議事程序違憲。但立法院仍未再行使同意權,陳水扁曾於第六屆立委期間,將原名單重新送過立法院一次,但被提名人名單,並無更動,立法院亦未排入議程;96 年底陳表示願重新提名,並請國、親兩黨推荐人選,但最終並未提出,致監察院無院長、副院長及監委長達三年之久。

考試院在94年1月27日於第10屆第119次會議以臨時動議案方式,就「監察院第3屆監察委員即將於94年1月31日任期屆滿,第4屆監察委員未就職前國家考試應如何因應」,提出報告,並請院會討論。該報告建議甲乙兩案,請考試院院會公決,甲案主張「如期舉辦」,乙案則主張「延期舉辦」。

主張如期舉行的主要理由如下:一、國家考試乃人民應考試服公職之憲法權利,為「基於保護應考人權益,各種國家考試試程仍依法繼續進行」。二、監試制度是依監試法對國家考試的外部監督機制,考試院依法辦理之考試,自有其「內部效力」,監試制度因係「外部監督」,性質上屬於考試有效之「充分條件」而非「必要條件」。

主張延期舉辦之理由則為,考量監察委員擔任監試工作,對社會各界具有相當程度公信力,為避免如期舉行考試,事後引發考試適法性爭議而難以善後,仍以延後舉行為宜。院會最後作成決議:(一)鑑於第4屆監察委員尚未產生,為尊重監察權及監試規定,本年2月份各項國家考試原則上暫緩舉辦。2月底前,新任監察委員如尚未產生時,本案如何處理,另行提報院會討論。(二)為維持國家考試業務之推動、維護應考人之權益及配合用人機關之用人需求,已進行之各項考試(包括94年公務人員初等考試、93年公務人員身心障礙特考、93年專技人員建築師技師民間之公證人不動產經紀人地政士高普考等考試)開拆彌封及榜示相關事宜照常進行,如期放榜。各考試試程中,應注意相關配套措施之完善周全與公正性。

考選部遂對外宣布原訂94年2月舉行之第一次專門職業及技術人員醫事人員、中醫師、心理師、呼吸治療師、營養師、獸醫人員等考試暫緩舉行,並將視2月底以前立法院對監察委員行使同意結果,確定恢復舉辦日期,並對外公告。相關配套措施包括:對已派任之監試委員,仍行文請其出席相關考試流程;如卸任監委或雖經提名連任但尚未通過同意權行使之監委不願出席,則典試委員會中推派2位典試委員,代行監試法中監試委員之部分法定職掌;另依監試法規定須監試委員監試之事項,全程錄影錄音存證;和監察院密切聯繫,一俟人事同意權通過,立即行文該院輪派監察委員監試;榜示後並將相關資料函送監察院,由該院依法定程序處理。消息一出各方反應激烈,尤其是原就要準備參加各項考試之應考人;考試院在社會壓力下不得不恢復於三月份起舉行預計之各項考試。包括3月26、27日恢復辦理94年第1次專門職業及技術人員醫事人員、中醫師、心理師、呼吸治療師、營養師、獸醫人員考試;另94年第1次航海人員特考以下之各項考試,均按原訂進度辦理考試。

考試院亦曾提案廢止監試法,但立法院國民黨及親民黨席次占多數提案未過

91年9月民進黨大老姚嘉文擔任考試院院長,民進黨及台聯推薦考試委員有李慶雄、林玉體、蔡式淵、陳茂雄、張正修、吳茂雄、伊凡諾幹等多人,人數雖未過半,但是在民進黨執政大環境之下,仍然推動廢考史地、國文科閩南語命題等政策。93年5月陳水扁總統連任後,考選部、銓敘部、保訓會三個所屬部會首長,分別由林嘉誠、朱武獻、周宏憲接任。政策上更能配合民進黨執政。

由於第4屆監察委員人選於94年1月31日後延宕多時未能產生,造成數項依據監試法規定,須由監察委員監試的國家考試,在部分試務工作上有所窒礙,致產生對人民應考試權的負面影響,基於政府施政以保障人民權利、增進人民福祉為目的等考量,考試院爰政策決定廢除國家考試須由監察委員監試的相關規定,改由典試委員會推派典試委員監督辦理關鍵性程序的制度。查94年3月17日考試院第10屆第125次會議通過廢除監試制度案,包括「監試法廢止案暨典試法第11條、第12 條、公務人員考試法第11 條、專門職業及技術人員考試法第25 條等修正草案」,並函送立法院審議。

廢止案中說明理由指出:因時空環境改變,監察院屬性也不再是民意機關,加上考試主體是典試制度及試務工作,監試並非考試必要條件;目前考試制度完備,試務工作亦已建立標準作業程序,因此國考若無監試委員監試,應不影響公平公正性。另亦修正典試法,將原監試委員職權,如試卷彌封、命擬試題開拆、彌封姓名等文件密號之固封、開拆與核對等,均改列為典試委員會職權,並推派典試委員監督辦理。嗣於94年4月11日立法院第6屆第1會期法制委員會第8次全體委員會議與多個立法委員提案版本併案審查,立委意見紛歧,有支持考試院版本者;有主張再召開會議協商者;有認為五權憲法架構未修正前,監試制度應予維持者;最後決議全案均予保留,送朝野黨團協商。

94年5月11日立法院朝野黨團協商決議:廢止監試法,典試法、公務人員考試法、專門職業及技術人員考試法相關條文修正案,配合修正通過。惟本案未能於立法院第6屆會期完成議決程序,依立法院職權行使法第13 條規定「每屆立法委員任期屆滿時,除預(決)算案及人民請願案外,尚未議決之議案,下屆不予繼續審議。」遂不予繼續審議在案。總之監試法廢止案,在立法院未能順利完成立法程序,和國民黨及親民黨立委在立法院席位較多有關,而國、親兩黨皆傾向在五權憲政架構未更張前,監試法不宜廢止;尤其對新一屆監察委員尚未產生前,監察院正處於家裡沒大人的狀態,而考試院乘人之危提出廢止監試法之議,引發國、親立委不滿及抵制。嗣第4屆監察委員於97年8月1日就任後,考選部依法報請考試院行文監察院派監察委員監試,續依監試法規定行使監試權。監試制度自此又恢復正常運作。

監試制度存廢之評估

綜合各界維持監試制度之理由如下:

一、監試制度之存在,有其歷史背景因素使然,如今中央政府組織五權分立架構未變,由立法權發動免除考試之外部監督機制是否妥適?值得考慮。是否俟憲政體制循修憲途徑改為三權分立之後,讓監試制度屆時自動歸於消失較妥。

二、監試制度存在雖然是輔助性的,而非考試的主體,但不容諱言國家考試長久以來建立的公平公正公開形象,與監試制度的支持參與多少有其關聯;因此雖是事前參與監督,與一般監察權行使注重事後監督性質有別,但是能夠增加考試公信力之現有機制,何必予以排除,反而引人疑竇。

三、歷年來國家考試之辦理,也曾發生過多次個別典試或試務人員有洩漏試題或其他徇私舞弊情形,因為監試委員全程多有參與,所以瞭解其間問題所在。倘真有重大違失,必要時監察委員即可針對個別考試之典試人員或辦理試務人員發動調查、糾舉、糾正或彈劾機制,因此維持現行考試事前監試,其實是提供了一個政治上的防腐及防弊功能。

四、僅廢除監試法,並不能讓社會大眾或應考人因此信服國家考試將因此更公平公正,而全靠考試機關內部自律或建立監控功能(如全程錄影錄音等),也無法讓外界相信其功能會比現有監試制度更好;倘因此再去尋求建立其他外部監控機制,如用人機關或職業主管機關,或學者專家,或社會公正人士等,因為考試過程中倘發現有弊端,替代性外部監控機制,因其不具行使公權力身分,所以改制後恐將治絲益棼。在監察院未被廢除之前,前述情形又將回到監察院監察委員去發動行使調查、糾正、糾舉及彈劾之權,既然如此,則維持監試制度現制,使其一條鞭運作,不是會更有效率?

至於廢除監試制度之理由如下:一、監試權並非監察委員憲定權力,因此廢除監試制度不涉及憲法條文,僅在法律層次廢止及修正部分法律即可。二、監察權之行使,不論是糾正、糾舉、彈劾、調查、審計等權力,全屬事後之監督權。因此採事前監督之監試制度,確實和監察權本質不符。三、監試制度運作多年,其實是象徵意義大於實質意義,因此取消監試,完全無礙於國家考試之辦理;反而會使試務工作流程更加快速便捷。四、監試法已近70年未曾修正,時空環境早已變遷,相關規定也多不合時宜,更與現實環境脫節;因此廢止監試法,沒有違憲或違法問題。

持平來說,當今社會現存各種典章制度中,能夠得到社會多數民意支持肯定的,已經所剩不多,國家考試制度是少數能夠超越黨派且歷經兩次政黨輪替,整體公信力還能維持不墜的。而這種公信力之建立,與監試制度嚴密監督,當然有其關聯性。所以維持現行監試制度,並配合現行國家考試變革與時俱進有所調整,期使監試制度更臻周延完善,應該也是一種政策選擇。

其修正重點比如:一、配合典試法修正及現況,調整監試制度內涵,如考試期間在各考區,除有典試委員主持分區典試而外,亦應有監試委員主持分區監試事宜,以維持平衡。二、對於應於監試委員監視中為之事項,應按試務作業自動化現況,以及監試委員實際能夠參與的程度酌予增減調整或修正。比如試卷彌封已非早期集中製作試卷時為之,而改為應考人繳卷後黏貼,因此監委無法各處監督,即應修正。反之闈場安全措施查驗、試務作業如何防止資訊系統內部產生弊端、彌封姓名冊以電腦檔案及電子媒體存放保管及自動化比對等,均應增訂。三、增列迴避條款規定,監試委員如有配偶或三親等內血親姻親應考者,對其監試事項,應行迴避。四、現行監試法條文僅有6條,監試委員究宜如何參與監試工作執行,法條中完全沒有規定,而僅在試務作業手冊中詳予細規範如何運作,允宜增訂施行細則之法源依據,以為補充規範。

總之,考試機關過去長期擔心修正監試法,會被立法院順勢將監試法廢止,所以幾十年來面臨法制面與實務面之落差,也只好以不碰觸此敏感議題來自保。這一次立法委員到家門口來踢館,是否也該認真思考面對監試法存廢問題。如果評估結果,監試制度確無實益,大環境又無法力挽狂瀾,又擔心觸怒立委影響機關預算審查,只好以尊重立法權為由宣告棄守本案;如果評估結果認為監試制度有其正向功能,並非典試委員會推派典委所能取代,則應該負責任的在國會殿堂提出法理及實務論述說明,明確主張在五權分立憲政架構未變動前,仍宜維持監試制度為妥。

結語--期待民進黨以民生為重勿再做些虛而不實的無益政策

全面執政的民進黨,自去年再度執政迄今,許多重要施政都有口是而心非的問題。比如口說政黨和解及朝野團結,但是實際上卻是成立不當黨產處理委員會,挾著政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例來清算鬥爭國民黨。口說兩岸關係承諾維持現狀且善意不變,但實際上卻是拒絕承認九二共識,導致兩岸關係倒退,外交關係受到中共強力打壓。口說功能不彰要廢除監察院、考試院,但是馬英九總統任內提名的監察委員,有十一名未通過立法院行使同意權,蔡英文總統就任後終於補足提名送立法院,連被提名人劉文雄遽然過世的遺缺也要再補提名,真是缺一不可;同樣的,考試委員浦忠成辭職回到學術界任教,其缺額也要補到好補到滿。如此心口不一的作法,一而再再而三的發生,要說民眾都無感那也太低估選民的智慧了。

本案民進黨立委提案廢止監試法,但又認為原監試工作部分內涵涉及考試公平性,所以移轉其權限交給典試委員會推派典試委員承擔,這樣子的改革,會有利於國計民生嗎?能夠提昇辦理考試品質及效率嗎?能夠節省花用經費嗎?其實答案都是否定的。請問提案立委諸公,國事如麻、百廢待舉,是否請大家以民生為重,把精力多放在如何拼好經濟,給台灣老百姓能帶來更好的生活;至於這種弱化監察院職權之投機算計,純屬虛而不實的無益政策,爾後就少提一點吧!              

*本文作者為退休公務員

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