好文嚴選:被邊緣化的香港新貧階層

2015年02月22日 05:20 風傳媒
香港的「籠屋」居住了大量貧民。(騰訊大家網)

香港的「籠屋」居住了大量貧民。(騰訊大家網)

香港一直都擁有兩面。作為世界上最富有的城市之一,任何人想要在香港找尋國際化的特質,真的可謂易如反掌。維港兩岸象徵金融中心的建築地標,大型購物商場內數不盡的歐美日名牌,金鐘、中環形色匆匆的金融精英,香港這座城市從內到外都散發著它獨一無二的國際氣息。但在繁榮的經濟體之下,卻是香港貧富差距愈發擴大的暗面。那些隱藏在光鮮的商場和摩天大樓背後的,是成片的籠屋、唐樓和超過130萬生活貧困的居民(參看《香港有多少窮人》)。當精英階層享受經濟蓬勃發展的豐裕成果時,低收入家庭、老人、傷殘人士、長期病患者和新移民們的生活水準卻一直在下降,無法得到應得的醫療保障和社會服務。

香港弱勢社群的無援處境引起了顧汝德(Leo Goodstadt)的關注,這位曾於1989至1997年間擔任港英政府中央政策組首席顧問的政府智囊,對於香港的政經發展不僅有著長期的觀察,也有著多次參與宏觀政策諮詢和制定的第一手經歷。在《Poverty in the Midst of Affluence》(中譯《繁華底下的貧窮》)一書中,作者使用香港政府檔案處的公開檔,包括政府報告、官員講話稿件、會議及研討會記錄、統計檔案等資料,從醫療、教育、福利、房屋等四大方面入手對香港日益湧現的「新貧窮」階層及其根源進行了詳實的分析。作者一針見血地指出,香港的貧窮問題,即不是經濟危機的產物,也不是個人因為不努力不勤奮陷入水深火熱之中,而是港英和特區政府一系列政策失誤,以及主動迎合商界利益的畸形發展導向、不願承擔社會福利所導致的惡果。

有學者認為,新一代貧窮階層湧現,但真正一貧如洗者占香港人口的百分比其實極低,即使在貧窮線以下的131萬人或其中一半之數,也未必陷於赤貧境地。「與其說香港正面臨貧窮問題,不如將之形容為『瀕窮』(near poverty)問題更為貼切。」(王於漸:《『瀕窮』邊緣:經濟機遇的紓困作用》,《信報》,2014年2月5日。)這一論斷強調香港經濟發展和整體生活品質要優於其他國家或者地區,但卻大大忽略了貧困家庭所遭遇到的諸多困境。在顧汝德看來,根據收入指標劃分貧窮線有助於界定貧窮人口,但貧窮並不僅僅只是缺錢,還包括因無法得到應有的社會支持、社會尊重而受到物質和精神上的壓迫。今天,香港的窮人是生活在一個富裕及有能力滿足所有人基本需要的社會中,但他們在教育、醫療、房屋和福利四個方面都遭受歧視性對待,因此他們被作者界定為新貧(New Poor)。具體來說,新貧包括失業者、低薪工人、殘疾人士、長期病患者、欠缺足夠教育機會的兒童、怕被標籤而不領取綜援的長者、收入足夠但未能應付昂貴藥物的人士、在惡劣地方居住的家庭等(頁17-18)。

根據顧汝德的分析,香港新貧階層的產生,來自於政府三方面的政策失誤。

第一,政府一直固守新自由主義的剩餘福利觀念,強調「大社會、小政府」,但同時又不清楚界定「大社會」的社會福利觀,過度迷信私有化,寄希望於將公共服務外判以改善服務質素。在過去的15至20年間,香港政府取消了很多以前免費提供或高額補貼的公共服務專案,轉之依賴於市場力量,尋求私營企業接管。在港府看來,經過市場調節的私有企業,可以更加靈活有效且付出較小的成本運作公共服務。但結果卻恰恰相反,政府採納商界的思維模式發展社會福利,不僅促使政商關係過於緊密乃至形成利益同謀,也同時導致公正、公平、公義的社會價值體系被強調競爭、效率、產能和利潤優先的市場標準所取代。這裡,顧汝德引用美國經濟學家Robert Heilborner的論述,明確指出:「在經濟活動由市場統治的社會裡,社會/政府成為富人殷勤的僕人,而在窮人的需求面前卻淪為旁觀的聾子。」

譬如在住房政策上,香港政府與地產寡頭的關係十分緊密,不僅房屋政策向地產商傾斜,而且主動把土地控制權讓給地產界。顧汝德指出,港府房屋政策制定的最大失誤,不是將住房界定為市民對家的需求,而是將房屋看作資本市場的財富、價值和價格。一個典型的例子是董建華政府的八萬五建屋計畫及其後續影響。1997年,特首董建華提出每年供應不少於85,000個住宅單位,説明居民完成安居的心願,但伴隨著金融風暴的衝擊,香港樓價一落千丈。之後香港政府停止原有的政府公屋專案,政府決定除了向非常有需要的居民提供居所以外,將停止供應新屋,公屋建設應該由私營開發商承擔,因為私營開發商能夠更加高效地完成這一任務。此後,新公屋供應減少了60%。在1998年時,香港擁有約30,000套新建公屋單元;而到2011年時,這個數量降到了11,000套。反之,私營公屋的價格上升了近60%(頁37-38,90-91)。另一個案例是2000年時,政府宣稱擁有1000幅土地庫存,可以用來興建730,000套公屋。地產商遊說政府變賣其中的38幅土地以做私營房屋發展,這些地皮可以為政府帶來468.3億港元的財政收入,相當於當年財政預算盈餘的27%。政府也相信私人市場才是處理住屋需要的理想力量。其結果,不受控制的私人市場,造就大量難以負擔高額樓價和租金的家庭(頁96-97)。

第二,雖然香港經濟保持繁榮,但是政府卻不願意在社會服務專案上主動進行投資。政府官員長期以來都固執地認為,增加社會服務開支的舉措將不利於香港經濟的增長。換言之,在貧困階層身上花錢是一種對於經濟發展無法帶來增益的資源浪費。而引進私營資本,可以增加消費者選擇,就好比遊客可選擇三星級或者五星級酒店那樣,所以私人市場而非政府會更好的提供更經濟有效的公共服務。

上世紀七八十年代,香港社會服務開始朝專業化方向發展,吸收了一批高學歷且關懷社會的社會工作人士,以爭取更公義的社會為服務目標。但是這種趨勢在九十年代逐漸消減,政府開始推行新的公共管理模式,終止按需要撥款的政策,轉為向受資助的社會服務機構推行整筆過撥款,加強競爭和和控制成本。從2000年到2003年,為了節省政府開支,港府提供給社會福利署和NGO組織的資助減少了9%。與此同時,政府在社會福利領域引入公司經理人制度,而擯棄專業社工人士作為機構領導,其結果,就是經理人按照企業模式進行管理,追逐市場利益、減少公司開支成為社會服務機構的主旨。在商業邏輯運作之下,社工為了爭取外間資源,不得不減少時間幫助弱勢社群。

第三,香港政府緊控社會服務開支是否是因為財政赤字而迫不得已做出的選擇?在亞洲金融風暴時期,首任行政長官董建華認為香港必須推行緊縮經濟政策,只有嚴控政府開支及公共投資,才能夠完成資產泡沫爆破後的痛苦調整,重拾香港的競爭力。但事實卻是,香港政府擁有足夠的預算儲備和現金,即便身處金融危機這樣的逆境之中也可以維持正常的福利開支及房屋基建等公共投資。2000年,香港的預算盈餘足以負擔22個月的政府支出;2013年,香港的預算盈餘能夠覆蓋23個月的支出(頁22-23)。在預算儲備總額一直增加,銀行體系穩健的背景之下,政府依舊採取審慎理財的態度嚴格控制公共支出,盲目地守著巨額儲備不用,任由公立醫療質素惡化,貧窮家庭居住環境持續惡劣,學校教育愈發走向市場化和精英主義,長期病患者、殘疾人士等弱勢社群難以獲得有效的社會服務和發展機會。統計資料顯示,教育經費支出占香港GDP的比重由1997/98財政年的3.5%升到2003/04年的4.6%,隨後又在2009/10年降到3.6% ;醫療衛生支出占GDP的比重從1997/98年的2.1%升到2003/04年的2.8%,繼而跌落到2009/10年的2.4%;社會福利支出占GDP的比重也遵循相同的模式,從1997/98年的1.6%上升到2003/04年的2.7%,在2009/10年又降到2.5%;住房支出占香港GDP的比重則由1997/98年的1.8%降到2009/10年的1.1%,降幅十分明顯。

一個值得注意的現象是,儘管香港政府的諸多政策失誤導致新貧階層湧現,但香港貧困社群並未有爆發對於政府的不信任,關於社會福利的抗議運動,也十分鮮見,這和最近幾年香港因為政治議題而激增的街頭社會運動形成鮮明的對比。根據2010年的一份調查顯示,在月收入低於5,000港幣的低收入人士中,有36%的人對於政府政策表示公平。

對此,顧汝德指出,香港政治生態長期以來一直都是一種「禮貌政治」(polite politics)。香港社會成熟、自律,民眾務實、溫和,並且當政府推出各種惠民的政策時,就會受到市民的尊重。儘管輿論媒體對政府指責不斷,政府官員也經常爆出醜聞,但整體而言,香港社會傾向於相信政府和官員。香港民眾的這種善意就更加要求政府在社會福利議題上做出正確的決策,將政策的重心集中於貧困社群身上,給予他們平等的社會支援,根據他們的需要提供相應的公共服務,而非通過競爭性市場規定貧困人士可以負擔得起什麼樣的服務。

tli8576uy《繁華底下的貧窮》/

Leo F. Goodstadt, Poverty in the Midst of Affluence: How Hong Kong Mismanaged Its Prosperity (Hong Kong: Hong Kong University Press, 2013)

*作者為學者、專欄作家,著有《門檻上的香港》、《我要的香港》。(原文刊載騰訊大家網,責任編輯:陳小遠。)

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