范建得觀點:今年是能否遏止氣候變遷的關鍵年——迎向巴黎氣候協定新樂章

2018年06月17日 06:20 風傳媒
民眾高舉「快醒來面對氣候危機」的標語,抗議川普退出《巴黎協定》。(美聯社)

民眾高舉「快醒來面對氣候危機」的標語,抗議川普退出《巴黎協定》。(美聯社)

美國前任(2009-2016)氣候變遷大使及首席談判官Todd Stern在最近的演講中指出,今年將是「全球能否遏止氣候變遷的關鍵年」。那麼台灣究應如何面對呢?

今年夏天,台灣多地再傳出破百年高溫紀錄,而值此之際,中央研究院廖俊智院長也提出了「碳中性、減碳社會的呼籲」並提出許多短中長期的建議,其中最發人深省的部分,應是所提及的「目前大眾普遍對於「碳」無感。因此,最重要的,是在短期需強化社會「減碳」的意願…。」(註1)這個呼籲,對於銜接我國已經初步能在2020 年達標的「國家適當減碳行動方案」(National Appropriate Mitigation Actions; NAMAs)後的深度減碳努力,以及評估如何接續氣候公約所通過生效之巴黎協定(Paris Agreement),來實踐我國嘗提出的預定減碳貢獻(Intended National Determined contribution;INDC),有其關鍵意義。

其實,自巴黎協定生效以來,台灣以2015年通過的溫室氣體減量及管理法與之相映,受到歐美先進國家很大的肯定,也提出了國家預定減碳貢獻,而今,剛剛落幕的聯合國氣候變遷綱要公約(UNFCCC) 第48屆附屬構工作會議(48th Subordinary Body; SB48)為了完成《規則書》(Rule Book)的最終草案,已將會議展延至9月,而對於全球因應氣候變遷的未來而言,這個相當於我國法制之施行細則的《規則書》,將具體描繪出巴黎協定的遵約架構。

許多人或許說,看看美國總統川普的現況,減碳不用急。然則,依據美國環保署的最新統計,及其在2017年受到國際能源總署(International Energy Agency; IEA)高度肯定的減碳成就已顯示(註2),在歐盟主張的道德主義減碳之外,可以藉由自下而上(Bottom Up)及民間自發投入的空間,透過市場導向的再生能源發展,讓美國成為減碳與經濟兼顧的典範。或許正因這種跳脫單純政府主導效益之可期,氣候公約自去年開始規劃,而於今年正式啟動的「塔拉諾拉對話」(Talanoa Dialogue),正在用以補足落實協定所需各方溝通之所需,來追求最大共識。至於在現階段被於各方認為落實巴黎協定的關鍵措施,應在於如何解決追求去化燃料願景的燃煤處置、加速再生能源發展以及大幅提升能吸附或抵銷排碳之負排碳技術(negative emission technology)的佈局,而透過「塔拉諾拉對話」機制所設計的三大問題:我們身處何處?(Where we are?)欲往何去?(Where do we want to go?)如何而能達到目的?(How do we get there?)則是讓大家凝聚智慧與共識的核心設計。

壹、我們身處何處:從後京都的「峇里路線圖」(Bali Roadmap)到「巴黎路線圖」(Paris Roadmap)

一、氣候公約的發軔與「峇里路線圖」(Bali Roadmap)的關鍵轉折

聯合國氣候公約的發展經歷過幾個關鍵時點;其中1997年通過,而於2005年才生效的京都議定書(Kyoto Protocol)最常為人所提及,其後隨議定書的執行成效不如預期,氣候公約在2007年第13屆的締約方大會,通過了所謂的「峇里路線圖」,針對俗稱後京都協定的規劃展開佈局,希望預先對於2012年期限屆至的京都議定書預作接軌準備;然則這個努力在2009年的哥本哈根回合談判遭逢嚴重頓挫,後經各方妥協,以大會註記(take note)的形式,經決議提出哥本哈根協議(Copenhagen Accord)。在某種程度上,這個具和解性質的協議,代表了工業國家主導議約的時代告一段落,而南北對抗轉換為為南北協力的時代來臨;而隨這個階段的結束,也正式開啟了引領巴黎協定誕生的「巴黎路線圖」(Paris Roadmap)

二、哥本哈根回合挫敗後的再起

對於「巴黎路線圖」的理解,必須回溯至哥本哈根挫敗後的坎昆回合締約方大會,在2010年的坎昆協議(Cancun Agreement) 中,各方釐清了許多問題;包括:究竟應否將京都議定書與推動全部締約方參與之長期合作協議(Long Term Cooperative Agreement)加以整併,所衍生之雙軌與單軌制爭議,並以務實的態度同步進行協商;這其中,以「峇里路線圖」的共同願景、減緩、調適、財務、技術、能力建置六大目標為基礎,指出了幾個與後續巴黎回合談判決議密切相關的課題;包括2020年的減碳承諾(2020 pledge)、長期財務與綠色氣候基金(Long Term Finance & Green Climate Fund)、不藉由抵換來減少毀林及森林退化造成的溫室氣體排放並強化其養護與永續管理(REDD+ without offset)、量測、報告與查核方式(Measuring, Reporting & Verifying)以及科技機制(Technology Mechanism)和調適計畫(Adaptation Plan)等。此外,坎昆協議同時決議推動京都議定書的第二期規範、於2013-2015年間完成長期目標的審查,並在2020年前停止森林砍伐。

三、德班平台(Durban Platform)為「巴黎路線圖」鋪路

迨至2011年的德班會議,進一步將坎昆協議的內容具體化,除作成更具法律拘束力之「德班平台」決議,更具體提出兩大工作主軸(work stream)的原則;其一,邁向2020的新協定;其二、強化2020年以前的企圖心(ambition)。至於接續的2012杜哈會議,則是再次克服南北對抗的陰影,在所謂的「杜哈氣候門」(Doha Climate Gateway)中落實了效期延續至2020 年的京都議定書修正案,並將「峇里路線圖」的主要內容均加以涵蓋。這是所謂的德班平台起始年,此際,財務及MRV顯然成為主導議題發展的重點。

四、巴黎會議的前置作業

經歷過了兩年的重新盤整,氣候公約在2013年的華沙會議正式開啟了邁向2015巴黎協定的第一步。基本上,這個會議是冷清而充滿挫折的。然而,相對於過去幾年,華沙會議的成果卻是相對豐碩的;包括了:締約方應在2014年提出坎昆協議所要求的承諾(pledge)、就2020年前之企圖心作成決議、提出巴黎路線圖、損失與損害(Loss & Damage)、融資、衡平指標平台(Equity Reference Framework)(註3)、審查長期目標等。這些努力,奠定了氣候公約邁進巴黎協定前置作業—利馬會議(Lima Conference)的基礎。終於,新協定的主要內容在2014年利馬氣候行動呼籲 (Lima call for Climate Action)中被具體標示,而利用國家自定減碳貢獻(INDC)作為各締約方宣示其自定減碳承諾的設計,則是充分反映本次會議強調「妥適與公平」(adequacy & fairness)的體現,也奠定了巴黎協定成功誕生的條件。

五、巴黎協定的核心挑戰

經過冗長的議約準備過程後,巴黎會議終於在2015年召開,下列幾個問題正式必須在會議中解決,而為歷次會議所關切的核心課題;

其一,IPCC 在2014年前後陸續發表的第五次評估報告(AR5),為議約提供了強化氣候公約執行必要之論證的科學基礎。

其二,提出溫室氣體排放應在2015-2016年達到峰值、開始停用化石燃料,於2050達到零排放並停用化石燃料的企圖。

其三,2020年起每年1000億美元的綠色融資。

其四,發展再生能源。

而這些重點,有也正是理解我們身處何著的重要基礎,更是解構後續巴黎協定的重要註腳。

貳、我們欲往何處去:回歸對於巴黎協定及其重點發展的認識

簡單的說,目前已經生效的巴黎協定,已經能告訴我們,究竟面對氣候變遷的挑戰,我們欲往何去?但這些條文的文義上規定都代表些什麼意思,又要解決什麼問題,能帶我們往何處去?都必須回到其當初化解歧見的過程及成果。

一、巴黎協定的成功要素為何?

依據哈佛大學Robert Starvin教授的分析,其元素應包括:1.藉由INDCs,在會議之初便取得減緩全球排放約90%而將成為巴黎協定之一部的承諾;2.確立具公信力的申報及透明化要求;3.開始建構一個氣候調適(包括減緩)融資體系;4.同意定期(五年)檢討企圖心與INDCs的架構;5.將欠缺建設性的討論,如損失與損害,置於一旁;6.重行檢討並跳脫以2℃為焦點的談判。而事實上,巴黎會議的議約結果是:

(一)實現了華沙協議的內容:德班平台、出資承諾、長期減緩目標、損失與損害(華沙機制)、「巴黎路線圖」、融資與衡平?

(二)將落實德班平台之目標納入其中:包括提升2020前的全球減碳企圖,以及完成2020後的新條約。

(三)自新協定生效後,每五年檢討一次減碳的企圖。

(四)納入坎昆協議要求落實的綠色基金、長期融資、REED+、MRV、科技機制及調適計畫。

(五)於巴黎會議之決議中,納入落實京都二期之減碳目標

(六)未能如先前預期納入於2020年前達到溫室氣體排放峰值(peak)之規定,僅要求締約方儘快達成

(七)未能納入原訂2020年前開始停止使用化石燃料,並於2050年全面停止化石燃料之使用及人為溫室氣體排放之要求,僅提及,於下半世紀中達成全球之碳平衡

(八)雖納入2015年前提供600億元綠色基金,2020年起每年1000億綠色基金之用語,然除600億部分遲遲未能兌現外,1000 億的規定更自原先的條文內文移至前言,並改為自2025年起至少1000億

而事實上,巴黎協定的生效,也比「巴黎路線圖」預期的2020年提早到2016 年,而若我們進一步檢視2015年巴黎協定的議約過程所顯示重點與生效版本,則吾等可以發現上述這幾個重點確實攸關重大,且除了2℃仍為焦點以及損失與損害係被推遲至最後談判階段,以協定的第三支柱收尾外,其他都已納入在協定中。

二、從巴黎協定的主要內容,進一步審視我們欲往何處去?

依據氣候公約之官方說法,巴黎協定的主要要素,也可以說是我們欲追求之主要目標如下(註4):

(一)長期氣溫目標(temperature goal):第二條

(二)全球峰值(global peaking):第四條

(三)減緩(mitigation):第四條

(四)碳匯與儲存(sinks and reservoirs):第五條

(五)自願性合作/市場及非市場基礎的措施(voluntary cooperation/market and non-market based approaches):第六條

(六)調適(adaptation):第七條

(七)損失與損害:第八條

(八)財務、技術與能力建置之支持:第九、十及十一條

(九)氣候變遷教育、訓練、公眾認知、公眾參與及公眾對於資訊的近接:第十二條

(十)透明度(transparency):第十三條;履行與遵約(implementation & compliance):第十五條

(十一)全球盤點(global stocktake):第十五條

此外,在巴黎會議通過協定之際,同時亦將德班平台有關強化2020年前之企圖心部分納入於決議(Decision 1/CP.21)中;這其中包括了強化技術檢驗(technical examination)程序 促進緊急資金 技術之提供,以及強化高階參與之支持與措施。

從這些形諸法律條文的用語,吾等大約可以看到,全球的期待,在於將溫度控制在毀滅性的增溫底下,而客觀的努力標準將在於:是否全球的排碳高峰能被有效的掌握?至於在整個努力方向上,則並未脫出原有後京都機制(Post Kyoto Mechanism)概念下,「峇里路線圖」所涵蓋的共同願景、減緩、調適、財務、技術、能力建置等訴求,只是更清楚的在條文中,把應如何落實這些工作的內容,給予綜合各方意見下的敘述;而這也讓巴黎協定及其後續的規則書成為審視我們欲往何處去的最佳指標。

如今,巴黎協定已於2016年11月4日生效,並於COP23會議期間,在尼加拉瓜、敘利亞加入後,累計達197個締約方(signatures),其中正式完成批准程序者(ratified parties)則為175個。雖然攸關重大的美國已由川普總統宣布退出巴黎協定,然其所占排放放比—17.89%,仍無法影響當前批准締約方之全球排放占比—70%,已超過巴黎協助定生效所需 55%之門檻的事實。準此,究竟我們欲往何處去的提問,應已不在大原則的重複,而在於後續規則書及相關決議或指引的設計規劃。

綜上,我們已能從巴黎協定的議約過程、重點內容,看到氣候公約的締約方欲往何處去。但是在接下來探討如何而能達到目的的部分,我們卻必須先對於一路過來,各方在落實氣候公約目標過程所面臨的根本研討戰。

WTFlaFUUUUUUU—圖一:巴黎協定通過情景。(取自UNFCCC)
巴黎協定通過情景。(取自UNFCCC)

三、如何而能達到目的之一:先釐清落實巴黎協定所面臨最主要的挑戰

(一)科學證據帶來的嚴峻挑戰:

依據美國NOAA之統計,全球的碳排放不但未能如原先預期般的在2016 年前達到峰值,反而是穩定的維持在超過400PPM的水平上;例如以下列表一,美國NOAA在2018年4月9日的統計為例,2018年3月的409.46PPM,2017年3月的407.18PPM都顯示出了這個嚴重的問題。加上表二所顯示當前全球升溫狀況,地球已較工業化前上升了將近攝氏一度,若以巴黎協定將升溫控制在攝氏兩度以內的目標來看,已然十分困難,遑論攝氏1.5度的期許了。面對這種在全球努力對抗全球暖化二十多年後的殘酷事實,巴黎協定能否順利接棒,誠然不是易事。

WTFlaFUUUUUUU—圖二:年度二氧化碳排放統計圖。(取自NASA)
年度二氧化碳排放統計圖。(取自NASA)

 

WTFlaFUUUUUUU—圖三:地球升溫趨勢圖。(取自NASA)
地球升溫趨勢圖。(取自NASA)

依據巴黎協定第二條所定控溫目標,無論是既定2°C 或是努力追求的1.5°C以內之目標,全球峰值皆須在 2020 前達到。然審視聯合國環境署(UNEP)如下圖所示情境,顯示出:以現有的排放基線(baseline)來看,綜合全球既有的相關政策規劃(currents policy trajectory),顯然無法達到各國提出NDCs所欲達到的減碳目標;包括在以2°C為目標時,不附條件(unconditional)的135億噸(GtCO2e),及附條件(conditional)的110億噸。在以 1.5°C為目標時,各別的190億噸和160億噸落差。

WTFlaFUUUUUUU—圖四:2015-2030全球溫室體氣排放量預測。(取自UNEP)
2015-2030全球溫室體氣排放量預測。(取自UNEP)

四、如何而能達到目的之二:當前國際間主要的因應策略

(一)高度依賴能源結構的轉型

顯然大家對於再生能源的發展均寄予厚望,其中在電力部門部分,顯然以水力及風能為主,在交通部門,則以生質能源(Biofuels)為主,居家部分則大幅利用太陽熱能(solar thermal),然則即便這是全球開始對抗暖化問題以來一直努力的方向,然則自這份評估來看,即便到了2030年,能源結構的轉型仍不容樂觀。以我國及主要工業國家都高度投入,且在巴黎會議促使各國積極投入的太陽光電(solar PV)為例,到2030亦僅占有3%,甚至於遠次於風力發電的11%。準此,依賴再生能源的發展,雖屬關鍵必要,但現階段仍然難以樂觀看待。

WTFlaFUUUUUUU—圖五:IRENA, IEA 及REN21共同就有關再生能源邁向2030 年的路徑評估。(取自工研院)
IRENA, IEA 及REN21共同就有關再生能源邁向2030 年的路徑評估。(取自工研院)

必須依據巴黎路線圖推動能源供給的去燃煤化(Phasing Our Coal Power)

(二)必須依據巴黎路線圖推動能源供給的去燃煤化(Phasing Our Coal Power)

在巴黎路線圖中的另一個重點是停止化石燃料的使用,其中尤其重要的是同時衍生嚴重空污問題的燃煤電廠,是以目前已經有許多國家開始推動去燃煤化的努力。這其中,由英國與加拿大在2017年於COP23提出的Powering Past Coal Alliance Declaration(註5)目前已獲得27個國家、地區或城市的支持,更在2018 年4月獲得彭博社(Bloomberg Philantropies)的支持,組成合夥,共為推動強化除煤的相關推推動與研究(註6)。然則相對於這個努力,紐約時報在報導此項活動時卻指出,(註7)這些強調除煤的聯盟,其本身使用的燃煤極少,而正如其下列的比較圖表所示,我們可以看到除煤的重要與相對的困難度。

WTFlaFUUUUUUU—圖六:聯盟與非聯盟國家之燃煤使用對比圖。(取自NY times)
聯盟與非聯盟國家之燃煤使用對比圖。(取自NY times)

(三)降低工業國家(G20)碳排放的密集度及人均排放量

除了從能源供給端來努力外,國際社會同樣重視主要工業國家在能源消費費端,其排碳密集度與與人均排碳量的持續改善。畢竟唯有自國家整體產業的排碳效益或人均使用狀況來著手,才是最接近全民減碳的衡平作為。目前一如我國環保署參酌IEA之資料所作如下表所示分析,G20 國家的排碳密集度表現正持續進步中,台灣亦然。

WTFlaFUUUUUUU—圖七:我國燃料燃燒排放二氧化碳排放指標跨國比較。(取自行政院環保署)
我國燃料燃燒排放二氧化碳排放指標跨國比較。(取自行政院環保署)

依據這個統計,環保署指出:「我國2015年能源使用CO2排放總量為249.4百萬公噸,占全球排放總量的0.77%,全球排名第21位;每人平均排放量為10.65公噸,全球排名第19位,碳排放密集度為0.25公斤CO2/美元,全球排名第53位,低於與我國產業結構相似的國家,例如韓國、日本及中國大陸。」

此外,依據環保署亦指出:「我國化石燃料燃燒的二氧化碳排放量,自西元2008年出現1990年以來首度負成長後,近年來排放量大致呈現持平趨勢,2015年排放量較2014年減少約0.21%,仍低於2007年高峰值;二氧化碳排放密集度(每單位國內生產毛額GDP 的二氧化碳排放量)則自2007年的0.0204 kg CO2/元降至2015年的0.0160 kg CO2/元。」(註8)

整體來看,工業國家在此方面的發展,是持續而穩定的,而台灣亦然。故此,若要論及進步的深度減碳,尋求所謂的負排碳技術(Negative Emission Technology)助力也再次受到重視

(四)促進淨負全球排碳情境(To Promote Net-negative Global Emissions)

自工研院整理自Nature climate change, Betting on negative emissions(2014)的研究指出:人類活動是全球暖化的主導原因,而按照目前的活動發展趨勢,未來30年將耗盡維持穩定氣候在相對安全水平所需的全球碳預算 (carbon budget) 。是以除了上述提及的幾大方向外,聯合國跨政府間氣候變遷專門委員會 (IPCC),在探討如何達到巴黎協定目標經濟之最佳路徑的116個氣候模型中,有101個模型將「負排放技術」(negative-emissions technology) 納入假設情境中,換言之,除了過去慣常以節制人類行為為主的氣候策略外,訴諸土地、海洋及生態體系固碳或吸附能力的「負排放技術」,如碳補存(carbon capture & storage; CCS)已被認為同樣至關重要。準此,IPCC將於今年9月間提出海洋及土地之報告,而一般所稱之負排放技術包括了下表所示有助於2100年減碳潛力之技術項目:

WTFlaFUUUUUUU—圖八:減碳潛力之技術項目。(取自Nature climate change)
減碳潛力之技術項目。(取自Nature climate change)
WTFlaFUUUUUUU—圖九:取自 Center for Carbon Removal。
取自 Center for Carbon Removal。

若進一步以下列工研院整理出下列的圖五來看,以維持地球大氣濃度於430-480PPM以控制升溫在0.9-2.3°C之間為目標的情境有116種模型,而如前述工研院之分析,其中有106種納入了淨負全球排碳。準此,對於面對產業及能源結構均屬困難的台灣而言,這種發展趨勢,更值得我我國在追求環境永續的過程,一併納入考量

WTFlaFUUUUUUU—圖十:淨排碳作用示意圖,作者指出,其實,這種努力,近來也已見諸於歐洲科學院科學諮詢委員會於2018 年2月間所提出的研究報告(註9)。(取自Nature climate change).png
淨排碳作用示意圖,作者指出,其實,這種努力,近來也已見諸於歐洲科學院科學諮詢委員會於2018 年2月間所提出的研究報告(註9)。(取自Nature climate change)

參、從此次SB48 會議的初步成果,看巴黎協定的下一步

巴黎協定通過後,COP21以及COP22的兩位主席於2016年5月要求秘書處開發管考COP21大會決議(decision 1/CP.21.)事項執行狀況之工具,從而遵約委員會(Subordinate Body of Implementation; SBI)於第46屆的SBI會議提出了進度管考平台(progress tracker1)(註10),將巴黎協定落實情形周知締約方。在目前的執行進度上,列管事項高達十大項,分別涉及協定第4, 6, 7, 8, 9-12, 13, 14, 15及巴黎會議決議之相關決議。(註11)此次SB48所探討之內容也大致不脫其範圍。

(一)SB48的觀察與探討 

此次會議的與會狀況相對冷清,僅有2000多名政府代表、1400多名國際組織、非政府組織、媒體代表參與。較具特色部分應在於除了例行性的遵約執行、《規則書》等議題的續行談判和協商外,由COP23之斐濟會議主席及COP24波蘭會議主席共同籌組用以盤點全球氣候行動進展的「塔拉諾拉對話」,廣開全球公私部門參與討論知空間,初步獲致各方高度評價,應屬其特色

此次會議最終以加開曼谷會議(SB48.2)作為結束(Decision 1/CP.22 and 1/CMA.1),這是有史以來第一次以“.2”的形式加開會議;期待能在COP24之前落實完成PA前述工作方案(work programe)所列事項。確實,一如各方預期,此次會議以探討如何落實PA的技術性問題(technical matters)為主;例如,透明度(transparency)、調適基金(adaptation fund)、管考及達到NDCs目標所需資訊( information necessary to track progress in implementing and achieving NDCs)等相關問題。

具體而言,一如先前京都議定書的執行有賴2001年COP6,馬拉克什回合《規則書》(Rule Book)的通過,巴黎協定(Paris Agreement; PA)的履行,同樣有賴《規則書》的制定完成,而此次會議正是完成《規則書》的關鍵會議,而進度延宕其實也是原本就在預期中者。

(二)科學技術諮詢附屬機構(Subsidiary Body for Scientific & Technological Advice; SBSTA)部分的發展:

SBSTA特別針對如何依據PA Article 9.7強化公部門在資金挹注上的介入(public intervention)加以討論,目前發展中國家與工業國家對於談判文本的最終用語仍有很大的歧見。(註12)

其次,與落實NDC密切相關的是Article 6在創設新的市場機制時,所提供的國際合作機制(International cooperation mechanism)所引發的問題。蓋因整個巴黎協定雖説是具備法律上拘束力(legally binding)的協定,然則其義務僅落實在各締約方的申報NDCs,並不及於各締約方對於所提報NDCs減碳目標(mitigation goals)之履行義務,而是訴諸所謂的全球透明機制(global transparency mechanism)來督促各締約方履行其提報之NDCs。準此,前述的國際合作機制,以及所產出的國際可轉換減緩成果(Internationally Transferable Mitigation Outcomes; iTMOs)將攸關各締約方將來的遵約成效。鑑於過往京都機制,尤其其中之CDM,在實施過程中所衍生的高度法律與道德風險,目前各方積極的在探討如何納入究責機制;包括「錯誤」(mistakes)、「不作為」(omissions)、「虛偽之意思表示」(misrepresentations)。這些發展加上Article 6.4的規定,共計導入了三種合作模式:

其一,是Article 6.2所規定,一般所理解的雙邊直接合作(Direct Bilateral Cooperation)模式。這個模式基本上與現有的歐盟ETS相似。目前所需者是更進近一步的Guidance提出,以利制度運作的透明和避免重複計算的風險。

其二,是所謂的「新型態永續發展機制」(New Sustainable Development Mechanism),這是新創以及兼具減緩與永續發展效用之減緩為標的的誘因新機制。這個機制設計複雜的各方共識以級標準作業程序設計,是以,有別於前述的國際合作機制可由締約方雙邊協議定之,Article 6.4的執行必須依賴公約建立一的新的監理單位(Supervisory Body)。目前各方傾向利用PA現有的可能規範模式行之;例如,Article 15的促進遵約委員會、巴黎能力建置委員會(Paris Committee on Capacity Building)、納入島國與最低度開發國家代表之方式,以及CDM理事會的運作方式等既有制度設計與規範。

其三,依據Article 6.8,是近年來備受關注的「非市場措施」部分(Non-Market Based Approaches)。目前這方面的進展緩慢,正在等待「非市場措施架構」(framework for non-market based approaches)的提出。

在SB48的討論中,計畫地主國(host parties)的利益與責任、人權與社經衝擊間之關係,以及Article 6.2之iTmos與Article 6.4之關係等,均有待進一步的意見交換。

(三)有關遵約附屬機構(Subsidiary Body for Implementation)部分

主要包括其主責以及與SBSTA共同負責兩部分。前者集中在2020年前跨政府間會議的召開頻率,以及是否管制非締約方關係人(non-party stakeholders)的參與上;後者則針對「(氣候變遷策略)因應措施論壇」(The Response Measures Forum) 在協定下之形式、工作計畫與功能(Modalities, Work Programme & Functions)進行許多討論,由於這些發展仍是增加工業國家負擔之作法,是以部分工業國家相對持有較消極的態度,而不希望太過細節。

其次,值得關切的是締約方對於Koronivia Joint Work on Agriculture(科洛尼維雅農業聯合工作計畫)的期待,目前工作推動者已將推動路徑納入決議文,並獲得肯定。後續工作將在於如何提供觀察員及非締約方適當的參與方式。(註13)

(四)巴黎協定特設工作小組(Ad hoc Working Group on the Paris Agreement; APA)部分

APA的討論集中在幾大部分;

1、透明架構(Transparency Framework):締約方十分關切財務、科技發展與移轉及能力建置之支援等資訊的透明化措施,並希望與SBSTA協力,在COP24 的第一個星期完成透明架構的討論。這套架構將同時適用於發展中國家及工業國家,但對於後者屬強制性的資訊揭露,前者則是有提供支援者的自願揭露。

回歸到會議的重點,主要仍是圍繞著如何落實NDC的設計,讓減碳的目標能順利達成。在諸多有關資訊揭露內容的討論中,有締約方認為只需提供網路鏈結即可,但有些則認為應更具體而詳細的說明各締約方的NDC;至少包括部門別(sectors)、基線(baselines)以以及達成NDC目標的量化價值(quantified value)。由於各方目前意見差異甚大,NDC資訊揭露問題的爭論已被認為可能影響後續整體「透明架構」之討論。

2、巴黎協議有關減緩部分決議之進一步指引:

此部分的討論重點大致如下;

巴黎協定工作小組APA必須和SBSTA緊密連結,這是具體與合理落實NDC設計目標的必要作為。換言之,SBSTA許多既有的努力,必須與APA接軌。

NDC究竟應包括哪些內容,仍然存有不同談判集團間的歧異 (features related),目前初步認為,NDC應包括:調適、融資、技術移轉、能力建構等元素(adaptation, finance, technology transfer, capacity building components等)。

《規則書》制定過程應避免引發重行談判之狀況,但確實應就如何其執行所需,提出進一步的指引。

其他與NDC相關的重要問題則包括了:

締約方應被妥善告知全球盤點結果的要求與方式。(Be informed by the outcomes of the global stocktake。)

如何納入所有重要溫室氣體及其排放。(Cover all significant GHG emissions and gases。)

如何讓NDC與低溫室氣體排放之長期策略相連結。(Link to long-term low-GHG emission strategies。)

將受到因應措施影響最顯著之締約方的疑慮納入考量,提供低度開發國家及小島國彈性。(Take into account the concerns of parties mostly affected by impacts of response measures. Show flexibility towards LDCs and SIDS。)

至於迄今尚未有定論的之主要徵點則包括:

(一)NDC應否納入量化指標(NDC be quantifiable?)

(二)NDC的法律屬性為何?

3、調適基金(Adaption Fund; AF)相關議題:主要集中在AF的組織與功能調整問題。

4、遵約問題(Compliance):重點在討論委員會成員的利益衝突問題、體制問題,包括初估程序(preliminary assessment procedures)等瑣事。此外,另有締約方建議將委員會的工作單列,以及應特別將發展中國家財務需求納入考慮等。

5、調適通訊(Adaptation Communication)的進一步指引:

目前大家的爭議主要在於是否要區分調適通訊的共通事項(common elements)及選擇事項(optional elements),此外,調適通訊的指引是否具有強制性(mandatory)亦構成問題。同樣的,對於後續調適通訊的提報是否就由NDC來加以涵蓋,甚至為此增訂PA的附件二(Annex II)來加以處理,也是引發了爭議,因有代表認為,這將影響大家選擇調適通報工具的自由。

6、其他事務:

部分締約方嘗試提出新的量化集體財務目標(quantified collective goal on finance),而所有締約方均確認,巴黎協定締約方大會(CMA)應在2025年前設定新財務目標有其重要性,但部分工業國家則質疑,在欠缺從2020年汲取的經驗前即展開此工作,並不恰當,亦不契合發展中的長期財務規劃進程。此外,締約方普遍認為,整個配合巴黎協定工作方案(Paris Agreement Work Programme; PAWP),就要求個別推動計畫的工作期程,應有更近一步的整合。

肆、自SB48的發展,看台灣如何達成目的

很明顯的,自上述SB48的發展來看,巴黎協定的履行架構雛形初具,而未來整個氣候公約的發展方向(欲往何去)、落實之方法(如何達到目的),將在本年年底的COP24見其端倪,對我國而言,目前最重要的或許應是回歸既有的INDC以及《溫室氣體減量及管理法》,重行將檢視其內容的妥適性與調整之必要性,以利後續的遵約規劃

一、我國提交INDC之適法性分析

(一)國際法角度

前提問題: 我國提出INDC時,尚非國際法上具法律拘束力之文件,故我國之宣示並僅屬元首外交權之範疇。其必要 性將呈現在後續為我國爭取實質納入新協議所衍生之權益架構墊基,更攸關未來維護國家主張公平參與全球低碳經濟體系之正當性。如今巴黎協定確定將INDC法制化(改為NDC),則我國的承諾將面臨內國法化與否的檢討。此時才有踐履單一國家遵約程序的必要。

INDC法制化後我國片面宣示之效力:元首、政府首長、外交部長於職權內對外之發言,對其所屬國發生拘束力(1933年東格陵蘭島案、維也納條約法公約第7條)。

INDC法制化後禁反言原則之適用:陳述本身明確無保留、提出係出於自願或合法授權、他方善意信賴(誠實信用原則、1962年柬泰廟宇柏威夏古寺案)。

INDC法制化後,我國雖非公約締約方,然應信守自願提交之INDC目標的承諾。若我國有機會參與簽署巴黎協定,則必須進一步檢視其內容決定是否送立法院同意或僅需查照。

(二)國內法角度

我國INDC之承諾並未抵觸溫減法規定之目標年限,也未違反溫減法授權:蓋自溫減法第11及4條之規範目的可知,該法並非禁止行政機關具體化中長程目標,且可定期檢討並適時調整目標。

INDC雖有將目標年限提前之可能,然因涉及環境保護及產業結構轉型等重大公益,且均區分階段來實施,並未違反比例原則及信賴保護。(釋字第717號意旨)

即便認定INDC確實未經溫減法授權,但因我國非締約方也未經內國法化程序,當時的宣示,至少應屬行政機關訂定政策目標所為之行政指導。(行政程序法第165條)

二、我國溫管法及其配套措施應調整之方向

  1. 應考慮配合公約調適通訊的發展,進行溫管法調適部分規定與國土三法相關規定的重行整合
  2. 增列淨負排碳(net negative emission)及負排碳技術(negative emission technology)於我國溫管法之名詞定義,並配合增補其應用於相關條文中,將之納入階段管制目標得採行之工具。
  3. 就我國依據溫管法採行之政策增訂衝擊評估條款,以作為銜接國際趨勢及我國階段性評估之用。(第9條及其他)。
  4. 配合巴黎協定第6條規定之發展,重新調整現有碳交易相關條文(尤其第14, 16, 17, 18條),並針對當前再生能源發展條例新修條文,強制要求用電大戶收購再生能源憑證(CRE)後,對於後續推動碳交易制度之衝擊加以評估(如第20及21條之存在價值)。
  5. 針對第11條諮詢委員會的法律地位及屬性重新加以檢討,配合公約未來對於NDC申報內容之界定,於溫管法相關條文,增補連結(授權)行政院能源及減碳辦公室政委職權的作用法規定,使階段管制目標之制定及執行,能取得跨部會協力之法律條件與依據第12條禁行行政管考之法律基礎。
  6. 參考「塔拉那拉對話」(Talanoa Dialogue)之設計,強化第12條之公聽程序以及第四章之應用。此外,宜參考SBSTA新增的原住民對話平台設計,於溫管法中增列連結原住民基本法之用語,除強調尊重其固有權外,更及於向其學習因應氣候變遷之傳統知識。
  7. 參考巴黎協定增列對於容許在共同但容有差異之外,對於國家情狀(national conditions)之考慮,可以在第12條明文納入;或以之為新增調整參考之獨立款,或以之為平行於「下列狀況」之另一調整條件。
  8. 配合協定強調政府應強調在現有市場機制外的政府介入,以及促進綠色融資機制的市場化,以引領私部門資金進入,並藉以填補因應氣候挑戰的資金缺口,溫管法第19調應重行檢討基金來源
  9. 因應未來NDC申報項目的調整,積極增訂條文,連結我國國合及援外計畫的減緩與調適績效,授權依據巴黎協定規則書,制定相關認定與盤查方式等規定。
  10. 此外,如何納入永續發展機制(Sustainable Development Mechanism; SDM),以及因應國際可轉換減碳額度(Internationally Transferable Mitigation Outcomes; ITMOs)的盤查與交易設計;又如何進行雙邊直接合作的授權,以及完善連結國際運作所需法規授權,亦將成為我國接軌巴黎協定所必要之調整。
  11. 其他:例如,如何依據《規則書》的發展,預備我國參與2023的全球盤點的方式與內容,以及參考先進國家之作法,研究如何將我國的官方對外開發援助(Official/Oversea Development Assistance; ODA)以及相對應之海外開發基金(Oversea Development Fund; ODF)的投入,轉換為未來協定第6條可能提供的新市場或非市場機制之適格標的,使之轉型為我國的碳資產或永續資產,這些同樣有我國體制上之對應調整或補強。

伍、結語:今年是全球能否遏止氣候變遷的關鍵年,台灣不應缺席

巴黎協定不關台灣的事!?沒有參加也是好事?!這或許是許多國人的觀點;尤其在川普擺出消極的減碳態度後,更多人似乎把推拒節能減碳的類「保護主義」視為當然,然則美國的真實情況是全國的節能減碳早已跳脫單純的政治口號,而一慣市場導向的施政文化,讓美國的政權更替不致顛覆建立在市場以及全民共識基礎上的低碳典範轉移趨勢。一如前述國際能源總署對於美國減碳成就的肯定,其績效主要呈現於再生能源的佈建,若再近一步查閱21世紀再生能源政策網絡(Renewable Energy Policy Network for the 21st Century; REN21)所發布的2018年度報告(Renewables 2018 Global Status Report)重點摘要版(Highlight):「強化全球再生能源轉型」(Advancing The Global Renewable Energy Transition 2018),(註14)確實,美國於再生能源的投資、設置、及產出均表現亮眼,整體而言,僅低於中國;待在減碳效益上,卻遠高於中國,這種透過再生能源市場化,帶動減碳與經濟脫鉤的績效,正是未來我們要學習的重點。

其次,依據REN21的這份研究,能源密集度的改善、(冷熱)空調使用再生能源的進度,以及運輸部門轉型的困難都是當前推動再生能源發展的最大困境。相對的,這也是未來巴黎協定《規則書》與台灣當前推動節能減碳所面臨的最大挑戰。

一如前文提及美國前任(2009-2016)氣候變遷大使及首席談判官Todd Stern最近的演講所指出者,今年將是全球能否遏止氣候變遷的關鍵年,而巴黎協定的成功與否,將取決於兩大因素:其一,是《規則書》能否能忠實的反映協定本身應具有的基本平衡(…faithful to the essential balance of the Agreement by itself.),而這也可以看到「塔拉諾拉對話」的重要性與價值;其二,則是面可預期的系列障礙,能否成功的落實巴黎協定,將取決於這個協定能否對於遏制氣候變遷所需的深度去碳能做出有意義的貢獻。(…only if it contributes meaningfully to the kind of deep decarbonization needed to contain climate change.)(註15) 而新近IPCC正式公開的1.5°C  特別報告(IPCC Special Report Global Warming of 1.5 °C)。(註16)

正是2015年在通過巴黎協定的大會決議中,一併邀請IPCC執行的研究,在歷經2016-2018的的努力,我們將能對於當前世上愈來越多的極端氣候及其衝擊有所了解,而後續巴黎協定的的執行,也是是比將以此為據,有更具體的要求。

對於台灣而言,一方面我應該更積極的學習美國,這個僅有和台灣一樣,未被納入巴黎協定規範體系的國家,學習他們如和帶動民間參與,如何透過再生能源市場化的作為,帶動低碳結構的轉型。另一方面,我們必須更積極的掌握《規則書》的發展,以及IPCC新報告的影響,嘗試理解未來工業國家的可能作為,並預先評估其可能在全球政治、經濟與社會層面上對台灣產生的影響,並據此作為調整我國政策法規的參考,並維繫我國永續發展之基礎。

*作者為清華大學科技法律研究所教授

註1:自由時報,《星期專訪》中研院長廖俊智談「減碳社會」:提高能源效率 捕碳轉化新能源。Available at: http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/1204229 (last visited 2018/06/01)

註2:依據美國環保署的最新統計(2018),2016年的排放比2015年減少2.5%,共計5310.9MMT,https://www.epa.gov/ghgemissions/inventory-us-greenhouse-gas-emissions-and-sinks (Last visited 2018/06/02);而這個表現亦受到國際能源總署(International Energy Agency; IEA)的高度肯定,並指出:雖然全球2017年的排碳在經過三年的持平表現後,增加了1.4%,也創下歷史新高(32.5 gigatonne),但是IEA同時也指出,並非所有國家或地區均是如此,其中,美國竟是在維持經濟成長之際,減碳做多的國家,究其原因,則在於再生能源部署的增加。参見,Global Energy & CO2 Status Report, Available at: http://www.iea.org/geco/emissions/?utm_content=bufferde8e3&utm_medium=social&utm_source=facebook.com&utm_campaign=buffer (Last visited 2018/06/04)

註3:按,這是一種以雙方意思合致之衡平談判指標集合為基礎之原則,所組成的架構。

註4:Unfccc, Available at: https://unfccc.int/ (Last visited 2018/05/30)

註5:Available at: https://www.gov.uk/government/publications/powering-past-coal-alliance-declaration (Last visited 2018/05/20)

註6:Available at: https://www.bloomberg.org/press/releases/bloomberg-philanthropies-announces-partnership-powering-past-coal-alliance-strengthen-global-efforts-phase-coal/ (Last visited 2018/05/20)

註7:The New York Times, 19 Countries Vowed to Phase Out Coal. But They Don’t Use Much Coal. By BRAD PLUMER and NADJA POPOVICH (NOV. 16, 2017)Available at: https://www.nytimes.com/interactive/2017/11/16/climate/alliance-phase-out-coal.html (Last visited 2018/5/20)

註8:Available at: https://www.epa.gov.tw/ct.asp?xItem=10052&ctNode=31352&mp=epa (Last visited 2018/5/20)

註9: European Academies Science Advisory Council (EASAC), Negative emission technologies: What role in meeting Paris Agreement targets? (2018/02)

註10:Work programme resulting from the relevant requests contained in decision 1/CP.21; available at http://unfccc.int/files/paris_agreement/application/pdf/progress_tracker_methodology_050716_1530.pdf (Last visited 2018/05/21)

註11:Available at: http://unfccc.int/files/paris_agreement/application/pdf/pa_progress_tracker_200617.pdf (Last visited 2018/05/21)

註12:Earth Negotiation Bulletin, Vol.12, No. 722, p.3 (May 7, 2018); Available at http://enb.iisd.org/climate/sb48/ (Last visited 2018/05/21)

註13:同前註。

註14:Available at: http://www.ren21.net/wp-content/uploads/2018/06/180603_GSR_2018_Highlights_D_2.pdf (Last visited 2018/06/06)

註15:Available at: https://www.brookings.edu/on-the-record/the-future-of-the-paris-climate-regime/ (Last visited 2018/06/06)

註16:Available at: http://www.ipcc.ch/report/sr15/ (Last visited 2018/06/06)

 

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