多維觀點》威權與民主都需要反思

2018年07月09日 06:30 風傳媒
「這世界沒有完美的制度,任何制度都需要在反思中不斷改善、進步。」(多維觀點提供)

「這世界沒有完美的制度,任何制度都需要在反思中不斷改善、進步。」(多維觀點提供)

國民黨終於在2018年6月18日完成新竹縣長的黨內提名程序,九合一選舉最重要的22個直轄市及地方縣市首長選舉,藍綠陣營列陣已定,接下來到11月24日投票日為止,將近半年的時間,台灣各級政府都將陷入幾近「無為」的最低運作狀態。

與此同時,備受台灣各界關注的,與「退伍軍人年金改革」案有關的《陸海空軍軍官士官服役條例》修正草案,也於6月20日在民進黨立法院多數席次優勢下,以逐項表決的方式通過民進黨版的軍人年改方案,終能在7月1日起與去年就已三讀通過的「退休公教人員年金改革」方案同時上路。

有國民黨立委揶揄國防部、退輔會為了讓年改方案能在7月1日上路,「展現了難得的高效率」。然而,若認真檢討,「軍公教年金改革」早在馬英九執政時的2012年10月啟動,歷經5年8個月時間才完成修法。相較於北京整治霧霾、整頓低端人口或是精準扶貧等問題,甚至興建高速鐵路等重大基礎建設等,皆是北京號令一出,各省各地雷厲風行地推動,迅速取得成績。

效率vs共識 見仁見智

台灣的「軍公教年改方案」從立案到修法完成,何談效率。然而,威權體制內「小圈子決策」的「高效率」以及民主體制凝聚社會共識的「缺乏效率」孰優孰劣,卻無法採取如此簡單地二元區分。

中共自從鄧小平落槌決定「對內改革、對外開放」政策以來,歷經40年時間發展,在經濟上取得重大成就,威權體制決策過程的高效率及上令下行,的確是關鍵原因之一。

從表象來看,中國大陸自「改革、開放」以來,國內生產總額(GDP)逐年提高、國民所得也穩定增加,公路、動車、高鐵及各種象徵「進步」的聳天高樓、大型體育館等硬體建設在各地出現;6年來,佔世界經濟比重從11.4%成長到15%,對世界經濟成長貢獻率超過30%等等經濟數據,見證「中國特色社會主義」的決策、治理似亦有可取之處,吸引許多中外學者投入研究。

不過,不論是早期由研究北京治理模式的美國學者李侃如(Kenneth Lieberthal)提出的「碎片化威權主義」或是黎安友(Andrew James Nathan)提出的「韌性威權主義」,或者是中國學者王紹光、樊鵬提出的「共識型決策模式」,或當前流行的新威權主義理論,以這些標準度之,其實仍未脫離「威權主義」制度的本質。

威權制度的優點和它的缺點一樣非常明顯,它專制,卻有令人稱頌的效率,甚至於支撐起「效率」的內在恰恰是因為其「專制」的一面。威權在決策中隱含的最大弊端,不論是「一言堂」或是「共識決策」,其本質就是「一個人或少數人」決定,因為做決定的人數少且同質性高,相較於民主制度,形成決策的速度自然快上許多;此外,在執行方面,威權制度官僚對於「上令下行」,貫徹命令求表現,也是中國大陸許多政策得以高效率的原因。

中國國家主席習近平。(AP)
「威權制度的優點和它的缺點一樣非常明顯,它專制,卻有令人稱頌的效率,甚至於支撐起『效率』的內在恰恰是因為其『專制』的一面。」圖為中國國家主席習近平。(資料照,美聯社)

因為決策過程缺乏與人民及各方意見的溝通,且在政策提出前只有少數人知情,中共決策過程常被台灣媒體抨擊為「不民主、不透明」;而不少中共地方官僚只對上負責、以「振興經濟、發展地方」為名大搞不符合實際需求的硬體建設,其中暗藏貪腐及人謀不臧則常被大陸媒體拿來做文章,他們稱之為「決策浪費」,其中最典型的就是「面子工程」、「形象工程」問題。

根據《新華社》的報導,「形象工程」項目琳琅滿目,但慣用手法為「先花幾個億建,再花幾個億拆」、「強拆強建」、「舉債建設」等。從這樣的過程中,則可以看到缺乏合理監督、小圈子決策的威權體制,決策正確的話,的確能在極短的時間看到效果,反之,其造成的「浪費」也十分巨大。

這些大陸各地舉債興建形成的「鬼城」、「花架子工程」、「豆腐渣工程」,其浪費資源之巨大及遺留問題的嚴重性,甚至成為部分西方學者、媒體論述「中國崩潰」的依據之一,這是威權制度在效率之外需要反思的不足。

相較於大陸因為威權制度缺陷造成巨大的「決策浪費」,台灣政府強調「權力制衡」、「自由、法治」的民主制度,透過引入民眾決策程序和外部監督,應該能規避掉問題,然而弔詭的是,在決策實踐的過程中,這一設想卻很難令人滿意。

以1993年首提規劃案,2017年才完工,還有交通部長因此被彈劾,耗時24 年才完成的「桃園國際機場捷運案」為例,它的問題不在於少數人決策,而在於過多民意參與決策,同時又摻雜了政黨政治的元素,造成極大的時間成本和決策浪費。不提1993到2006年間,機捷歷經的BOT案承包商棄標及爆發重大弊案的過程,2006年由政府收回自辦後,因為可預見龐大的土地利益及交通便利性,捷運路線在「民意請求」下幾經變動,從原規劃的35 公里、16站的設計,硬是「截直取彎」變成目前的51 公里、24站,難以達到國際公認「快速、舒適」的機場捷運要求,反而成為運量平庸的區域捷運系統。

此外,民主的台灣不僅是犧牲了效率,也出現了大量類似於大陸各地「形象工程」造成的巨大浪費,只是換了個名稱,台灣稱之為「蚊子館」。最著名的無非是陳水扁主政時期內提出的「一縣市一機場」政見,極盛時期台灣有多達18 個機場,密度為世界之最。監察院曾進行「蚊子館」調查並出具報告,認為「政府過於遷就政治環境,以一時的選舉口號、宣稱式的未來燃燒民脂民膏」是主要成因。

至今尚無完美制度

常會有人以大陸自2004年起才決定發展高速鐵路系統,目前高鐵的總里程數已稱冠世界,甚至可以開始輸出高鐵系統,說明大陸威權體制的優越性。也有人懷念台灣「解嚴」之前威權時代的效率,蔣經國也曾乾綱獨斷地決定興建「十大建設」,使台灣在極短時間達到產業轉型、經濟起飛、人民生活改善等多個指標。

另一方面,台灣人也普遍珍視好不容易才建立的民主制度,自這套制度引進建立以來,經過30年發展,它所倡導與培育的民主精神,已經成為台灣今天的核心價值。從威權到民主的轉型,對台灣而言,絕對是政治價值和人文精神的進步。即便是羨慕於威權制度下大陸的建設效率,對今天民主制度下台灣政府的無能與效率強烈批評,台灣人也普遍不願再回歸之前的威權制度。

威權與民主孰優孰劣,其實完全是個價值觀問題,中國大陸要檢視其威權制度中民主成分的不足,沒有資格因為其效率而輕慢台灣的民主制度;台灣也要反思民主所帶來的其他問題,沒有資格以傲慢的心態輕忽中國大陸的威權制度。這世界沒有完美的制度,任何制度都需要在反思中不斷改善、進步。

20180628-《多維TW》月刊032期(多維觀點提供)
《多維TW》月刊032期(多維觀點提供)

本文原刊《多維TW》月刊032期,授權轉載

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