觀點投書:年改違反憲法職業退休金制度性保障——以公務人員為例

2018年10月18日 05:30 風傳媒
「經國家選任之公務員,他們的付出,自身所具有之基本權,應予尊重與善待,是重要的公共價值。」(資料照,蘇仲泓攝)

「經國家選任之公務員,他們的付出,自身所具有之基本權,應予尊重與善待,是重要的公共價值。」(資料照,蘇仲泓攝)

今年7月1日上路的蔡政府年改,施行已滿3個半月。近17萬名的退休公務員,約13萬人受衝擊,第1年即被扣減1至2成,10年半以後扣達3至4成,幾乎腰斬,提起復審救濟者約10萬人,已近8成。如此巨大的不服聲浪,考試院卻於9月7日表示目前沒有聲請釋憲計畫,且表示公務人員樂於自己救自己的退撫基金,願意接受改革云云。保障是考試院對公務人員憲定的承諾,考試院新聞稿如此事不關己的瞎話,著實令人心痛。所幸監察院於接受公教團體陳情歷經一年半載的調查後,於10月9日向司法院提起公教退撫新法違憲釋憲聲請。儘管這個聲請的命運與4日前司法院駁回黨產條例釋憲聲請有相同的憂慮,然監察院持續為人權請命,不畏艱困,為奄奄一息的自由民主憲政秩序留下生機,聲請無論最後結果如何,監察院在歷史上已無愧於前人,樹立承先啟後良好的典範。

11名蔡系監委隨後發表聲明聯名支持大法官〈拒絕監察院釋憲的聲請〉。基本上,監察屬於監督權,不是作為權,缺少調查權,整個職權等於架空,調查當然是監察的核心職權。尤其在行政立法司法權力結構明顯失衡,無法期待公平行使可能時,更顯珍貴。司法院以不受理處理這個屬於憲法本身的重大爭議,已值商榷,監委復將己身職權阿附於權力,漠視人民在行政壓迫下的苦情以及損害救濟管道的缺陷,實感遺憾。11名蔡系監委另同時表示公教退撫新法沒有違憲,這些監委中曾對軍公教溢於言表的偏見,猶印記人心,令人不寒而慄。法規並非永久不能改變,但是法規的修廢必須遵守憲法原理原則與人類永恆價值,不能選擇性的恣意妄為,不能鼓動民粹情緒喜惡不當聯結。當年納粹即是以民粹式民主不當聯結進行種族清洗。公教年改使1/3的退休人員風燭殘年變成領地板救濟金的窮要飯,這已完全背離憲法職業退休金制度性承諾,說明如下:

一、我國人民服公職職業退休金請求權之制度性保障,與國家平行對立,在特殊的政治地理環境中,發生強大的政治與經濟穩定功能,係屬攸關人民福祉之重要公共價值,一如德國公務員規定,受憲法直接保護。

綜括司法解釋及考試、行政兩院會銜公務人員基準法草案規範,國家與公務員間公法上職務關係具有三個內涵,(一)其為一個由法律所創設,具有當事人對立及相互權利義務的公法上雙務契約。這種雙務契約屬性當事人間有別於一般公法上下統屬關係,與私法上平行對等關係,並無二致。(二)國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務,公務員對國家則負有忠誠、執行職務等義務。(三)一如威瑪憲法中之地方自治與公務員規定,人民依憲法第18條規定服公職所由生之請求權,受憲法制度性保護。制度性保障依據德國憲法學,具有兩個重要內涵,一則受憲法直接保護,立法者不得以法律任意侵奪其核心本質;二則國家必須建立系統性制度或法律,以確保其存在與實現。司法院有關制度性保障之歷次解釋中有訴訟權、人身自由、大學自治、私有財產權、地方自治、婚姻家庭、服公職權及法官與國家之職務關係等。依德國學者Haberle見解,基本權制度性保障的立法形成活動,並不單止於實現與保障,更具有積極排除他人侵害的義務。台灣特殊的政治地理與歷史發展引發人民愛憎偏好對立。客觀中立公正的公職人員,無論現職或退休,以特別的法律義務貢獻能力服務公眾,發揮強大的政治與經濟穩定功能,行憲以來,厥為民主法治健全發展的關鍵力量與公共價值。

二、人民服公職職業退休金之政府經費負擔持續下降,只要合理改革,已能符合社經變遷,退撫年改新法政府違憲自行脫免憲法雙務契約國家應履行之照顧義務。

我國老年經濟安全保障體系基本上是由社會保險與職業退休金兩層構成。在社會保險部分,公部門已走向完全提存自給自足。在職業退休金部分,則於84年後改為由共同撥繳基金支付,並由政府負最後支付責任之類恩給制。憲法第18條服公職之基本權,旨在保障人民有依法令從事公務,暨由此衍生之身分保障與「與其身分相當、賴以維持生活」之照顧義務。以98年政府開始公布退撫潛藏負債觀之,舊制崩跌的速度很快,以改革前105年決算來看,已經下降了2兆5,同時間新制只成長9千多億,這8年新舊合計,已經少了將近1兆5。我國中央加地方退撫支出在公務預算上僅有7%。況且退撫純舊制,跨新舊制,與純新制,法律上所得替代率與實質內涵設計上,本即相差不多。所有的改革只要能使其低於目前政府經費負擔比率,合理改革循序漸進,因情勢變遷顯失公平的因素並不存在,對世代正義,對社經變遷而言,已是成功的改革。政府不思及此,卻以最大侵害方式自行脫免憲法雙務契約國家應履行之照顧義務,剝奪受雇者權益殆盡。舉其犖犖大者,舊制給付竟可刪減達2/3,新制給付則以多繳少領延後退方式,神不知鬼不覺將確定給付制雇主財務準備責任轉為受雇者承擔,使政府支付責任永遠不會發生。尤有甚者,不退還公提,以65歲退休20年餘命而言,撥繳收入甚至可發生倒貼退撫基金情形。又例如,改革宣稱已設過渡落日,實則一施行即重砍20%,當天歸0。又延續95年優息改革假平等惡例,同樣以法規修廢方式毀棄繼受法律地位信賴利益之實質平等,產生違反平等原則之恣意性差別對待。政府踐踏受雇者人權,對財政影響輕如鴻毛,卻廣泛影響人民生存生計甚鉅,凡此皆已嚴重破毀受僱者職業退休金老年經濟安全受憲法制度性保障之核心價值,違反契約普世共認之誠信與衡平原則,恆非現職或已退所能預見,自屬憲法所嚴格禁止之法規真正溯及既往之情形。

國家為公法人,其意思及行為係經由充當國家機關之公務員為之。經國家選任之公務員,他們的付出,自身所具有之基本權,應予尊重與善待,是重要的公共價值。德國公務員年改8年8次一共不過降低了3.25%,蔡政府公教年改10年半是砍掉近4成,是德國的10倍有餘(註)。謹以此文籲請各界重新審視退撫新法虐殺式改革嚴重衝擊受處分人老年生存安全,以符憲法人性尊嚴原則之要求。

註:觀點投書:「正義」是甚麼?用英文多念幾遍吧!

*作者為公職退休人員聯誼暨關懷服務協會理事

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