朱淑娟專欄:環評要取消否決權?當務之急應先恢復行政聽證

2018年10月16日 07:00 風傳媒
觀地區案後又引發外界討論環評要取消否決權,圖為中油觀塘案環評大會。(資料照片,甘岱民攝)

觀地區案後又引發外界討論環評要取消否決權,圖為中油觀塘案環評大會。(資料照片,甘岱民攝)

每次在重大環評爭議案之後,環評制度就再度成為討論焦點,10月8日觀塘工業區(港)開發案在官派委員護航下強勢過關後也是如此。我們期待環評能公正審查,發揮「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」的功能,但實際上政府卻可以操縱自如,在這種情況下,各方人馬的生死相搏意義又是什麼?而環評變成民間抗爭的場域,恐怕也是23年前立法時始料未及。

而每當這個時候,就有人提起環評否決權該不該存在,行政院甚至已研議取消,但現在有否決權都這麼不顧環境、且明目張膽下指導棋,一旦取消否決權情況勢必更糟,那還需要環評嗎?而如果沒有環評,對台灣真的比較好嗎?這些都是嚴肅的問題。我們追求經濟與環境的平衡,但要把短期的經濟利益、跟長期的環境代價,放在同一個天秤上衡量,本來就是一件困難的事情。

就因為困難、所以才要小心,這就是為什麼要有環評制度的原因。與其說環評是一種價值取捨,還不如說環評是一種科學,至少在有限資訊的前提下,在得到什麼、失去什麼之間盡量做出最公正客觀的決定。

而要讓環評盡量朝向這個方向,在談否決權是否取消之前,當務之急應該做的兩件事,一是開發案送審前先做好環境把關,二是審查時加入行政聽證制度。

一、開發案送審前,就應該做好環境把關

1980年代台灣爆發石化污染、林園廢水等環保公害事件,引發社會抗爭,多位學者建議引進環評法為環境把關,在前、後兩任環保署長趙少康、張隆盛支持下實施。不過當時台灣環保法規還不健全,擔心如果比照美國制度,由目的事業主管機關自己審,例如六輕開發案由經濟部審查、科學園區由科技部審查,目的事業主管機關基於支持這些開發案,可能球員兼裁判。

最後決定在環保署下成立公正的「環評委員會」,並給予委員會准駁權,為環境雙重把關。這也成為我國環評制度的兩個特點,但也引發許多爭議。

最明顯是開發單位在規劃時不管環境問題,甚至到環評會就直接說,這個案子行政院已核定,經常為了這個跟環評委員吵起來。發現案子很難過關,於是就有人說,一個重大開發案怎麼可以讓幾個環評委員決定?所以就順勢提出修法,環評審查只提供專業意見,否不否決就由目的事業主管機關決定。

這真是一串倒因為果的辯論,重點不在環評會有沒有否決權,而是這個案子在行政院核定過程中,有沒有好好考量環境因素,例如:在缺水地區蓋耗水產業、在特定農業區做都市計畫變更、在空汙嚴重地區做加重空汙的開發,這些不必等到環評審查就可以直接駁回,何需到環評會爭個你死我活。

2012年國光石化案早已隨風而去,但前國光石化董事長陳寶郎說過一段話卻讓我至今難忘。他說:「以後不要像國光石化一樣讓廠商自己找地,環評時又說影響生態、沒水,這樣廠商很累,內政部、經濟部、環保署、農委會要把國土規畫做出來,讓廠商去該去的地方設廠。」

他講的非常有道理,如果這些機關做好該做的事,還會有環評這些爭議嗎?但話說回來,國光石化的地是廠商自己找的嗎?陳寶郎會不知道他找的彰外海岸是一塊生態豐富的地區嗎?只能說國光石化把環評的政治性演得太過傳神。

環評效率不彰也經常受到批評,而最主要的原因出在環評書不實記載。顧問公司與業者有委託關係,往往把開發案對環境的影響避重就輕、甚至偽造。環保署負責環評科的單位不只是接案、排審這種中介角色,而是要審核環說書內容的真偽,而不是整本丟給環評委員看,環評委員沒這麼厲害,他需要很多幫忙。

而這就是官派委員之所以存在的理由,是要這些官方代表本其專業,指出開發案的不合理處,這就是官派委員該做的事,而不是配合政策當投票機器人。

二、環評審查應恢復行政聽證

環評法32條,一半的條文都出現爭議,23年來環評法的母法共修了三次:1999年一次、2002年兩次,最重要的一次修訂在2002年12月17日,修正第12條,原來二階環評應舉行「聽證會」,被改成「公聽會」。

2002年12月17日,環評法第12條修正

目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內,應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關,並邀集專家、學者、團體及當地居民,進行現場勘察並舉行公聽會,於三十日內作成紀錄,送交主管機關。

一字之差,天差地遠,聽證會有法律授權,針對關鍵議題由各方代表充分辯論,並做成記錄,日後行政機關如何裁量這些意見,採納與否都必須有所說明。但公聽會多半只是跑程序,形式重於實質。

環保署修法的理由是,二階環評的聽證程序,性質、目的跟《行政程序法》規範的聽證不同。這種理由有待商榷,因為目前國內法令中有完整聽證依據的,就是2001年12月實施的《行政程序法》,而環保署在行政程序法實施後次年,就修法取消二階環評聽證會,明顯有逃避聽證之嫌。如今環評爭議愈來愈大,基於「程序透明、民眾參與、程序正義」的核心價值,應修法重新恢復行政聽證。

而或許「環境影響評估」應改成「台灣永續評估」,一個開發案能不能做,應該用永續的觀點去看,同時納入多種價值。而這必須建立在程序正義、資訊公開的基礎上,並納入聽證及投票制度。或許跳脫環評的思維,才能打開環評的困境,也才能找到其他的選擇。

*作者為獨立記者

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曾任聯合報記者,長期投入環保工作與新聞,現為獨立記者,也是台灣獨立記者的先鋒。曾以中科三期的調查報導獲得卓越新聞獎。

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