石之瑜觀點:為什麼民進黨遭遇治理瓶頸?

2018年11月05日 06:20 風傳媒
民進黨執政却不知治理,圖為民進黨中常會到台東拚選舉。(民進黨提供)

民進黨執政却不知治理,圖為民進黨中常會到台東拚選舉。(民進黨提供)

民進黨的治理績效不佳,這不只是能力問題,也不只是道德問題,而同時是文化問題。近代以來,台灣基層自始沒有養成過國家治理的文化基礎,甚至也沒有機會培養。以至於對今天的民進黨而言,執政主要的意義,就是能身在法律或體制之上,並不是治理,如果不能持續證明自己身在法律之上,不受拘束,就會擔心政治崩盤。

這種文化會形成,當然不能說完全是民進黨自己的責任,而有其歷史背景,無論是日本的殖民統治,或國民黨的內戰政權,都有形塑這種政治文化的作用。

在日本的殖民統治時期,統治者與被統治者完全是屬於兩個不同的階級,除了通婚,沒有很多跨越可能,所以台灣人是次等階級,眼睛裡看到的統治階級,是可以為所欲為,出爾反爾,自以為是,威嚴無比,恣意打罵的上等人物。巴結討好是明哲保身之道,模仿學習是自尊的主要來源。

影響所及,只有能夠為所欲為、出爾反爾的人,才能證明自己的身分地位。簡言之,為所欲為、出爾反爾不但是統治者的象徵,更因為殖民地人得不到登堂入室的機會,無法與聞殖民者的治理手段或思維,很容易產生一種錯覺,以為統治的全部內容,就是身在規則之上,任何需要只要叫人去做,任何慾望,只要叫人拿來。

2017-09-24-民進黨全代會,總統蔡英文、高雄市長陳菊。(蘇仲泓攝)
民進黨儘管執政却不理解「國家治理」,圖為民進黨全代會,總統蔡英文、時任高雄市長的陳菊。(蘇仲泓攝)

等到國民黨來台接收,這種對統治的理解,不但已經是在地菁英階層的共同認識,國民黨的戒嚴體制果然也延續、鞏固了統治者身理所當然在法律規則之上的深刻印象。但國民黨不是殖民者,認為台灣人都是中國人,所以在教育、經濟體制中沒有歧視,於是在地菁英逐漸能進入行政與黨務體系。

逐漸擁有資源的精英回到家鄉,習以為常的以超越法律規則來證明自己爭取到的身分地位,他們因而必須時而透過展示某種別人沒有的高層關係,擺脫某種別人都受到的限制,突破某種別人不敢忤逆的禁忌,在鄉親父老羨慕的眼神中取得自尊。

統治者就是身在體制之上的人,可以關愛我,也可以宰制我,所以,只要有自己人去當統治者,自己也就可以不在乎規則,為所欲為。如果是別人在統治,大家就都淪為次等公民。出頭天就是這樣的情感。

國民黨為了政治正當性而大量進用在地菁英以後,他們競爭的許許多多枝微末節的事,可能令外國人不能理解。但是對他們而言,這些枝微末節有助於釋放出自己在朝中有人庇護的訊息,也就影響自己在基層的威信,萬一稍有不慎,就會失去擁躉,因此往往越是細微的事,反而越是錙銖必較。

比如當年,在國民黨已經開始沒落以後的中央委員選舉,竟依然賄選價碼飆高,某位參與其中的學者透露,中央委員這個位置對他而言毫無作用,也毫無權力,但卻是兵家必爭,因為假如選不上的話,他下頭一幫子鄉親父老會以為自己已經崩盤,不但他自己完了,就連國民黨在基層的影響力也會瓦解。這句話所反映的邏輯思維,道盡了後來民進黨的治理文化。

中國國民黨第20屆第1次全國代表大會20日登場,國民黨全代會(陳明仁攝)
國民黨沒落後的中央委員選舉依舊熱門。圖為國民黨全代會(陳明仁攝)

在國民黨為了生存而不得不開放選舉之後,大量的在地菁英從選舉中崛起,然後進入到行政體制,這樣的經歷更加保證,他們是在毫無治理文化養成的環境中手握大權。早期起碼有軍公教體系維持既有的治理模式,讓他們誤以為果然執政就是可以為所欲為,仍可沒有後顧之憂。

記得陳水扁初入台北市長之際,他任命的文官副秘書長單小琳後來辭官的事情嗎?就是在內部看到了讓她驚異的貪贓枉法與花天酒地,不敢做下去了。陳水扁所謂的魄力,就是集中所有資源來處理當下的一個問題,換言之,就是不顧一切地動員,這其間完全沒有治理的思維,權宜行事,不把程序放在眼裡,也不把公務員當成同志看,他們都是工具。這叫做,愛拼就會贏。

民進黨是在這樣的基層政治文化中培養、成長出來的。取得政權執政的人,如果不能表現出自己身在體制與規則之上,可以用規則限制對手,而自己不受限制,甚至動員一切軍公教當成統治機器,就會連自尊也無法維持,擔心被瞧不起,失去基層信服。在民進黨政治文化中,這就是治理的內涵,治理的目的,治理的全部。

現在民進黨全面執政,在治理上的主要表現,就是腰斬國民黨時期已經在進行的建設,任意挪移體制中的資源,創造行政人事制度外無數的委員會與職位,建立司法體系以外不必獨立行使職權的司法權力,攫取民間資源豐厚的理事會、基金會。對民進黨而言,日本殖民政府與國民黨一向就是這樣,所以自己做這些事並沒有任何為違和感。民進黨的中央到地方的統治者,更喜歡在言行上表現得好像自己無所不在的樣子,好像老百姓什麼事情自己都知道,他們警告老百姓不能讓國民黨復辟,不是因為他們自己真的在完善治理體系,而是因為換回國民黨的話,為所欲為的就又是國民黨了,那你們就慘了。其實,是他們擔心自己就慘了,在他們的理解中,國民黨一定為所欲為對付自己。

20180819_管中閔在美國矽谷演說。(翻攝Youtube頻道「UChannel TV 」)
管中閔當選台大校長十一個月不能就任,民進黨蔡政府選輸就翻盤的例子還有退輔基金和課綱審議中的文言白話比例。(翻攝Youtube頻道「UChannel TV 」)

民進黨很多表現讓人不理解,其中最值得深入體會的,就是在投票投輸的時候,可以肆無忌憚的翻盤重來,退輔會如此,教科書大綱委員會如此,台大校長如此。非要翻盤的原因是,假如,自己受到刻板程序限制,因而不能為所欲為的話,基層會以為自己要崩盤了。這是台大校長任命至今不准的核心。

親民進黨的學者之所以喜歡開口閉口講程序,因此完全不是因為尊重程序,或理解到正當的程序是治理的關鍵,以及重建體制不可或缺的文化基礎,而是在於他們相信,必須靠著強有力的程序限制別人,尤其是對手,而自己卻又不受限制,才能夠說服基層自己是統治者,他們也才能夠有自尊。沒有他們口中對程序的絕對價值,如何彰顯自己擁有的正義是更高權力?

可見,民進黨全面執政之後不思治理,主要的文化原因在於不知道治理為何物,相信治理就是統治者身在規則之上為所欲為。這是為何民進黨對軍公教的士氣潰散毫不敏感,對重大工程建設腰斬造成的後果不知預期,對行政程序中的投票後果嗤之以鼻。日本人如此,中國人如此,那台灣人治理的最高境界,為什麼不本來就應該也是無知、無感、無所謂呢?

*作者為國立台灣大學、中山大學教授

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