新新聞》 七公投成案否定執政路線,小英反省到什麼?

2018年12月13日 17:00 風傳媒
七項公投案通過,等同人民否定蔡英文的執政路線。(郭晉瑋攝)

七項公投案通過,等同人民否定蔡英文的執政路線。(郭晉瑋攝)

二○一七年十二月十二日,立法院通過修正《公民投票法》,總統蔡英文在臉書上寫下這段話:
修法之後,年滿十八歲就有公民投票權。未來公民投票的提案、成案以及通過,將回歸多數民主國家的合理門檻。過去極受爭議的公投審議委員會也正式廢除,公投法立法多年以來的各項缺陷就此走入歷史。

我要感謝為此辛勞的立法委員們,以及長期以來,為公投法補正奔走的社會各界先進。打破鳥籠、還權於民,這是人民作主的歷史時刻。

她絕對沒想到,在這個「人民作主的歷史時刻」一年之後,蔡英文政府就因為新的《公投法》而面臨災難──通過的公投案多與蔡政府政策方向相左,或是違背兩年多前蔡英文競選時宣示的政見。

台灣公投史第一章:住民自決

為什麼造成這樣的結果?這對台灣政治發展又帶來什麼影響? 

首先回顧台灣的公投史。長年流亡海外的台獨聯盟創辦人蔡同榮於一九九〇年返台,之後組織「公民投票促進會」推動公投,而他的公投運動最重要目的就是要實現「住民自決」,也就是讓人民用直接民主方式對台灣地位表態。台灣的公投運動一開始目標很高、很「神聖」──它就是追求台灣獨立的手段。也因此,公投在台灣的政治敏感度一開始就很高,也牽動著兩岸關係。

九三年,擔任立委的蔡同榮提出《公投法》草案,主張人民可以就主權、領土、國號、國旗、國歌等進行公投,此案並未過關。九四、九五年立委陸續提出立法草案,但也都未過關。直到民進黨執政,二○○三年被戲稱為「鳥籠公投」的《公民投票法》才在立法院過關。

「鳥籠公投」規定高提案人數、高連署成案人數,更重要的是「雙二一」:投票人數達投票權人總數二分之一以上(當時約八二五萬人),且有效投票數超過二分之一同意者才通過。

此外,依法行政院設全國性公民投票審議委員會,認定公投提案是否成立。委員依立法院黨團席次比例推薦,因此審議過程本身就是政黨角力。

雙二一讓公投變成反公投,只要反對的一方進行反動員,要大家不去投票,投票人數不到有投票權者的一半,公投案就不會過。

打破「雙二一」飛出鳥籠

為了打破鳥籠公投,民進黨一七年主導修正的《公民投票法》,做了一些重要改變:一、降低提案與成案門檻;二、取消「雙二一」,改成簡單多數決,但有效同意票需達投票權人總額四分之一以上(這次約四九○萬票就過關);三、取消公民投票審議委員會,改由中選會審議。中選會若認為提案不合公投適用事項,可在開聽證會後「協助提案人進行必要之補正」。

修法後第一次公投就過七案,而這七案通過恐怕比掉了七個縣市,對民進黨政府更具殺傷力。

第七案「反空汙」、第八案「反燃煤發電」和第十六案「以核養綠」,都挑戰民進黨政府現行能源政策,也讓其二○二五非核家園承諾可能破功。第十六案要求廢除《電業法》第九十五條第一項,即核能發電設備應於二五年前全部停止運轉。依「非核家園」規畫,二五年達成非核家園時,核電占比○%、綠電占比二○%、氣電占比五○%、煤電占比三○%。

蔡政府在深澳電廠的猶豫不決,成了反對者的突破口。(柯承惠攝)
蔡政府在深澳電廠的猶豫不決,成了反對者的突破口。(柯承惠攝)

行政院則認為,雖然上述條文失效,但依法核電廠延役要在除役期限前五到十年提出申請,核一與核二廠已來不及申請;核三廠則要在一九年前提出申請,但申請作業評估需四、五年,時間來不及,而核四商轉需六、七年。所以二○二五非核家園目標不變。

事實上,核三廠執照是二五年到期,如果現在提出延役申請還來得及。就算審議過程拖延而無法延役,因為第七案要求「平均每年至少降低一%」、第八案要求「停止新建、擴建任何燃煤發電廠或發電機組」的限制,除非綠能發電在未來幾年有比預期快的成長,否則即使實現非核家園,台灣也將陷入缺電危機。因此,政府選後加速與風電業者簽約有其迫切感。

執政者無力辯護讓能源三案過關

這三案過關,民進黨政府要負很大責任。深澳電廠效能早受質疑,但行政院卻拖延不宣布停建,直到換到觀塘天然氣接收站才說「重新評估」此案,也未直接宣布停建。這讓第八案「反燃煤發電」找到著力點。

民進黨政府其實可針對「以核養綠」可行性做出具體質疑──最根本問題是核廢料貯藏問題無解,沒有地方政府會同意把核廢料放到它那裡,但民進黨政府並未強力為自己的政策辯論。

至於第七案「反空汙」主張看似無人會反對,其實這並非嚴謹的提案。盧秀燕原提案「逐年降低火力發電廠發電量」,但到底每年要降多少並未說明,因而遭前環保署副署長詹順貴要求補正。後來提案改為平均每年至少降一%,但是火力發電包括燃煤和燃氣,到底要降哪個也未說明。

火力發電一年要減多少才符合台灣用電需求?這是科學論證問題,但再一次,民進黨政府沒能好好做政策辯護。

核食公投過關,CPTPP無望

第九案「反核食」影響到台日關係、台灣加入跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)進程。

核食問題涉及世界貿易組織(WTO)可能對台灣制裁。WTO已認定南韓禁止福島食品進口涉歧視,此案南韓還在WTO上訴中。台灣依公投結果兩年內不准福島食品進口,也可能遭日本在WTO提訟。日本若勝訴,將可對台灣進行貿易報復。

台日關係也將因此陷入低潮,日本外相河野太郎已於十二月六日表明,台灣無望加入CPTPP,此外,台日《經貿夥伴協定》(EPA)在未來兩年內也一定無解。

福島食品安全也是個科學論證問題,民進黨政府又再一次沒好好說明,更沒有說明禁福島食品在經貿外交層面的後續影響。蔡英文只要求日本友人體諒民進黨政府處境,不要為難;但就外交而言,日本為何要體諒民進黨政府?

反核食公投通過,嚴重影響台日關係。(郭晉瑋攝)
反核食公投通過,嚴重影響台日關係。(郭晉瑋攝)

第十、十二案「反同婚」,第十一案「反性平權教育」,和蔡英文當初競選的承諾相違,而且前兩案有違憲之虞。

第十、十二案得以成立,部分拜取消公民投票審議委員會之賜。這兩案最後能在中選會成案,是因中選會只「協助提案人進行必要之補正」。結果提案人補正玩文字遊戲,在被質疑違背大法官會議解釋的部分,加了「民法」兩個字過關。在公投案文字上,提案者不反對同婚,但在對外宣傳動員時卻是訴求違憲的反同婚。

仔細看綠色執政縣市在幾項公投案的投票結果,更值得玩味。上述通過的公投案,民進黨所有執政縣市贊成票都多於反對票。第七、八、九案通過,還可以說是民眾環保與食安意識強。但非核家園、性平權都是蔡英文競選時標榜的理念、政見,為什麼當初支持她上台的民眾如今會反對她的主張?而民進黨執政的縣市也沒有在執政四年間深化這些理念?

東奧正名高票失敗值得玩味

一種可能性是,台灣民眾對蔡政府太反感,只要蔡政府主張的政策,民眾都反對;反蔡政府的政治團體提出的政策都贊成。

第二種可能是,其實當初支持蔡英文上台的選民,並非支持其進步理念;和今天一樣,只是當初選民對馬政府太反感,不論當時蔡英文提出什麼理念,只要和馬政府唱反調就好。

第三種可能是,當初支持蔡政府上台的選民很大一部分是保守的,而他們認同民進黨政府的原因,是民進黨標舉的其他價值,例如對台灣主權地位的堅持,而非人權、平等。

除了防禦性公投,主權議題已在《公投法》中被排除。這次公投和主權議題較相關的提案就是東奧正名,它也是在所有沒有過關的案子中,贊成比例最高的。這個高贊成比例值得玩味。

公投不是審議民主,不在求共識

回到公投制度本身。到底哪些政策適合公投?應無標準答案。有人以瑞士為例指出,瑞士公投頻繁、大小議題都可公投。不過台灣最早草擬出《公投法》草案的林濁水,卻對瑞士雞毛蒜皮的公投提出不少批評。瑞士選民參與公投的比例也逐年下降。

到底有沒有「公投綁大選」效應?這次通過的公投案中,有效同意票數占投票權人數百分比最高的是反空汙(四○.三%),而各縣市此案同意率最高的是台中四四.一三%,台中市長當選人盧秀燕也是此案的提案人,的確達到公投綁大選的效果。
一般認為公投可補代議制不足,因為代議制下的代議士與人民資訊不對等,很容易操控決策過程,把人民排除在外。此外,直接民主可以分拆議題(issue unbundling),例如選民可能支持民進黨執政,但對民進黨主張的同婚議題並不支持。

不過,公投過程畢竟不如審議民主,不是在求共識,而是YES/NO間做選擇,而且這次台灣公投案也多未經嚴謹政策評估分析。本次公投辯論,只在約三周內由五家電視台各對十個公投案舉行一場辯論,共五十場。這種在公投過程最後端舉行密集辯論,目的在辯贏對方,而非取得社會共識。

一個沒有審慎評估、未經過公民討論的政策公投,也許實施兩年後又有一批人跳出來要提反對的公投,等於大約三到五年就可能對同樣議題公投一次。這種公投周期就和代議制的選舉周期沒什麼兩樣,它的意義到底有多大?
如今民進黨立委已準備提案修《公投法》。最重要的是,政府如何在公投過程中,做好政策說服與溝通,才能避免出現這次公投對政策長期規畫不利、增加社會各種不穩定風險(包括企業投資)的無效資源浪費。

公投失利,小英反省到什麼?

在決策上,為了降低社會衝突,在很多分歧性議題上,我選擇了沉默跟模糊,而沒有站在第一線上來引導這個社會共同面對問題。我的做法不但沒有平息爭議,反而讓這個社會在這些議題上更加地對立。
蔡英文在選後如此自我反省,未來一年中,她真的能做到多少?

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