閻紀宇專欄:歷史上最困難、最糾結的一場「離婚」進入關鍵時刻

2019年01月15日 06:10 風傳媒
2019年1月,英國脫歐進入關鍵時刻,獨角獸也有話要說(AP)

2019年1月,英國脫歐進入關鍵時刻,獨角獸也有話要說(AP)

今年上半年歐洲大勢要看兩個「May」,一個是正在試圖走出泥淖與夢魘的、確定國家發展方向的英國首相梅伊(Theresa May);另一個則是5月(May)下旬的歐洲議會(European Parliament)選舉,各國極右派勢力正積極串聯,要藉由選舉從體制內改變歐洲的走向。

梅伊:Mayday! Mayday! Mayday!

比較這兩個「May」,梅伊的時程與命運顯然更為迫切,而且恐怕要大呼「Mayday」。就在今天1月15日,她將面臨從政30多年來最重要的一場投票:下議院(House of Commons)表決她與歐盟去年11月談成的《退出協議》( Withdrawal Agreement)。如果談成,英國脫歐(Brexit)可望在今年3月29日實現,或者用歐美媒體的慣用語:英國將在那一天與歐盟「離婚」。

這大概是一場歷史上最困難、糾結、不確定的「離婚」。情勢有多險惡?歐盟方面表示,已為《退出協議》闖關失敗做好準備;英國坎特伯里大主教(Archbishop of Canterbury)維爾比(Justin Welby)則說,他為梅伊首相與英國所有政治人物祈禱。

倫敦瑪麗王后大學(QMUL)的英國政治史學家韓納希(Peter Hennessy)如是說:「未來這一星期,我們將寫下歷史非比尋常的一頁,但是沒有人知道那一頁會寫些什麼。」

英國1973年加入歐洲共同體,2年之後就「悔婚」

英國與歐洲大陸的關係一直若即若離、亦友亦敵,1973年加入歐盟的前身「歐洲共同體」(European Economic Community),不久之後就有「悔婚」之意,1975年6月舉行公投,結果以67.23%的贊成票留下。

但是之後英吉利海峽兩岸仍然時生齟齬,對於英國參與歐盟整合(一體化)進程、歐陸與英國之間的人員自由流動(移民問題)、英國對歐盟的經費分攤、歐盟對英國的法律管轄等問題,英國的「疑歐派」(Eurosceptics)始終深懷不滿,保守黨陣營尤其受影響。2015年國會大選之前,在黨內右翼沉重壓力之下,主張留歐的保守黨首相卡麥隆(David Cameron)承諾再次舉行公投,定奪英國去留。

以承諾換取勝選的卡麥隆不能不兌現承諾,這場「脫歐公投」2016年6月23日登場,卡麥隆甚至開放讓閣員自行決定為留歐抑或脫歐拉票。儘管當時脫歐陣營「拿回我們的國家主權」聲浪高漲、不利於留歐的假消息層出不窮(部分歸功於俄羅斯網軍),但分析家大多認為會是虛驚一場,英國無疑將續留歐盟。

2019年1月,英國脫歐進入關鍵時刻(AP)
2019年1月,英國脫歐進入關鍵時刻(AP)

2016脫歐公投 歐洲民族主義與民粹主義的勝仗

6月23日當天,眼鏡碎裂聲此起彼落,英國3358萬選民以51.89%對48.11%決定脫離歐盟,創下歷史先例。隔天卡麥隆宣布辭職,原任內政大臣、只願意「口頭支持」留歐的梅伊7月接掌首相。歐洲民族、民粹與種族主義打了一場歷史性的勝仗,也預示了同年11月美國總統大選的結果。

就跟許多夫妻的離婚過程一樣,作出決定相對容易,接下來談條件就痛苦了。經過一番折騰,梅伊政府在2017年3月29日正式啟動《里斯本條約》(Treaty of Lisbon,相當於歐盟憲法)〈第50條〉(Article 50),意思就是:英國與歐盟必須在2年之內完成談判,讓英國在2019年3月29日深夜11時(布魯塞爾時間12時、台灣時間30日上午7時)正式脫離歐盟。

不對等談判:英國有求於歐盟者多,歐盟有求於英國者少

兩年看似漫長,但倏忽即過。英國與歐盟雙方看似你情我願,但談判始終一波三折。歐盟擺出有恃無恐的高姿態,而且一方面要優先維護其他27國的權益(愛爾蘭邊界問題就是顯例);一方面要「殺雞儆猴」,為歐陸各國蠢蠢欲動的反歐盟勢力踩煞車。英國雖然口口聲聲「拿回我們的國家主權」,但也深知歐盟這個人口5億、含金量又高的市場丟不起。換言之,這是一場很不對等的談判:英國有求於歐盟者多,歐盟有求於英國者少。

外部環境如此困難,英國內部陷入嚴重分歧。留歐陣營有許多人始終無法接受公投結果,能接受者則要求儘量保存英國與歐盟的關聯、歐盟對英國內政的影響,亦即所謂的「軟脫歐」(soft Brexit)。光譜的另一端則是「硬脫歐」(hard Brexit),恨不得與歐盟一刀兩斷,深信英國「走自己的路」更能虎虎生風。

為了凝聚國人支持,梅伊大膽出擊,2017年4月提前解散任期不到一半的國會下議院,6月進行改選,企圖以選票與席次換取更強而有力的授權(mandate),作為與布魯塞爾討價還價的後盾。結果梅伊嚴重失算,保守黨席次不進反退,必須拉攏北愛爾蘭極右派小黨「民主統一黨」(DUP)才勉強過半,苟延執政,面對歐盟的高姿態也更為弱勢。

2019年1月14日,英國脫歐進入關鍵時刻,首相梅伊在國會表決《退出協議》前發表談話(AP)
2019年1月14日,英國脫歐進入關鍵時刻,首相梅伊在國會表決《退出協議》前發表談話(AP)

梅伊敲定《退出協議》軟脫歐、硬脫歐都不滿意

好不容易,梅伊政府在2018年11月總算與歐盟敲定了《退出協議》(Withdrawal Agreement),英國要付歐盟高達390億英鎊(420億歐元)的「離婚帳單」(divorce bill);雙方在2019年3月29日脫歐之後進入「過渡期」(transition period),繼續商定雙方未來的關係,期望在2020(或2022)年底截止之前簽署自由貿易協定(FTA)。

在這段過渡期,英國還是必須盡歐盟成員國的義務,但是在歐盟各機構都沒有代表與投票權;對於可能長期將英國與歐盟綁在一起的「愛爾蘭邊境保障措施」(Irish border backstop),梅伊政府也做了大幅讓步。

對於這樣一份協議,保守黨「硬脫歐」陣營的憤怒可以想見;「軟脫歐」陣營不但覺得協議還不夠「軟」(例如與留在單一市場的「挪威模式」相比),而且反對黨本來就無意為梅伊作嫁。梅伊原本計劃去年12月11日要將《退出協議》送交下議院表決,但票數怎麼算怎麼不夠,只能狼狽地緊急煞車。

雖然表決拖延一個多月,但分析家普遍認為對於法案勝算並沒有幫助。梅伊雖然走訪布魯塞爾「沿門托缽」,但得到的頂多是口惠而實不至的承諾,甚至還有奚落與警告。現在英國與國際媒體更關注的,毋寧是《退出協議》遭封殺之後,梅伊、英國與歐盟的下一步會怎麼走。

無協議脫歐:GDP衰退8%、失業率飆至7.5%、房地產貶值30%~48%

最糟的狀況就是「英國無協議脫歐」(no-deal Brexit),尤其是所謂「撕破臉的無協議」( bad-tempered no-deal):沒有過渡期;在貿易上英國與歐盟視彼此為「第三國」,沒有任何協議,貨物關稅與監管依照世界貿易組織(WTO)規範;邊界關卡必須立即建立;愛爾蘭與北愛爾蘭(英國領土)之間形成人員與貨物都要管制的「硬邊界」(hard border)。

英格蘭銀行(Bank of England)估計,「無協議脫歐」最糟糕的狀況會是:一年內GDP衰退8%、英鎊兌美元貶值25%、失業率由4.1%飆升至7.5%、住宅房地產貶值30%、商業房地產貶值48%。

梅伊政府不想成為歷史罪人,必然會全力避免「無協議脫歐」下場,可行方法不外:二次表決甚至三次表決闖關;要求歐盟延後「三二九脫歐大限」幾個月,並爭取歐盟同意修改《退出協議》。目前看來,15日的表決,梅伊恐怕會輸50票至100票,很難蓄積二次或三次表決的動力。歐盟可能願意延後「三二九脫歐大限」,但未來續談的未必是梅伊政府。

不信任投票、再一次公投、直接終止脫歐……

15日輸掉之後,梅伊有3個國會工作天可以準備,最慢要在21日提交「B計畫」,但是對於的厚達585頁《退出協議》,任何修改都必須需要歐盟其他27個成員國一致同意,屆時梅伊又要遠赴布魯塞爾「沿門托缽」。而且如果15日的表決結果太慘,很難想像梅伊要如何繼續在首相大位上「忍辱負重」。最大反對黨工黨磨刀霍霍,已揚言會立刻發動不信任投票倒閣、改選下議院、由工黨組成新政府、重啟《退出協議》談判。

還有另外兩個可能的發展。其一是舉行一場名為「人民表決」(People's Vote)的新公投,並且考慮在單純脫歐/留歐之外增加選項。其二是直接終止脫歐進程,歐洲法院(ECJ)去年底已為此亮了綠燈。兩者雖然在理論上可行,但形同揚棄2016年公投選擇脫歐的1740萬票民意,恐將引發社會動亂。

面對英國這場第二次世界大戰以來最大的變局,坎特伯里大主教維爾比為為梅伊與所有政治人物祈禱的是:智慧、勇氣與力量。

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