川普上任2周年》擁抱強人、拋棄盟友、放空民主人權……川普外交政策成形,全球準備接招!

2019年01月20日 08:30 風傳媒
美國總統川普上任兩周年。(AP)

美國總統川普上任兩周年。(AP)

自2017年美國總統川普正式宣誓就職,其外交政策與以往領導人大相逕庭且不可預測,包括多次批評北大西洋公約組織的盟友是「佔美國便宜」、宣布撤出敘利亞,並且對中國發動貿易戰。美國權威智庫「布魯金斯研究院」學者指出,隨著川普上任兩年,白宮決策圈建制派幾乎已全由「川普隊」接替,他們追求立即利益,拋棄人權、民主、自由貿易和多邊主義等美國傳統外交核心。未來兩年川普的外交政策雖漸趨一致,卻是在破壞冷戰後美國建立的國際體系,將為全球帶來更大一波衝擊。

美國國際關係雜誌《外交事務》(Foreign Affairs)18日刊登重量級智庫「布魯金斯研究院」(Brookings Institution)歐洲與美國研究中心主任、國際秩序和戰略研究員萊特(Thomas Wright)的文章指出,川普(Donald Trump)行為雖然常讓人震驚,但卻不出乎意料。例如批評北大西洋公約組織(NATO)、撤軍敘利亞和發動中美貿易戰,都與他自1980年代以來公開發表言論中的世界觀相符。

美國總統川普上任兩周年。(AP)
美國總統川普上任兩周年。(AP)

以川普為核心的白宮外交政策逐漸成形

萊特指出,川普政府的不可預測性源自於其政治顧問和美國國安機構官員間的角力,這兩個陣營一直在爭取政策主控權,在不同議題上彼此交鋒。過去兩年來最終決定權仍在川普手上,然而近來白宮決策方向出現轉變,從彼此交鋒轉向全盤圍繞川普的想法制定,使得川普政府的外交政策逐漸趨向統一。這些政策特點包括:偏好專制政權勝過民主政府,經濟政策採取重商主義,無視人權法治,支持民族主義和單邊主義。

川普並非第一個沒有外交政策經驗的美國總統,例如前總統卡特(Jimmy Carter)在1977年上任之後,要求撤出美國在南韓所有的地面部隊,就被認為是與美國的核心利益背道而馳。然而川普與卡特不同之處在於,川普是唯一一位全盤否決美國大戰略支柱的美國總統。

欽慕強人、反貿易逆差 川普世界觀建構其外交政策

川普對外交政策的本能可以從他30年來的世界觀中獲得端倪。例如他長期批評美國與北約的安全聯盟,認為這對美國納稅人不公平,並指責這些盟友操控白宮為他們免費提供安全保障。他也一直將貿易逆差視為對美國利益的威脅,並且公開表達對獨裁政府的欽慕,例如他在1990年一次訪談中感嘆,美國被其他國家視為弱者,應該如同中共在天安門事件一樣凶狠鎮壓反抗者,向世界展現力量。

美國總統川普上任兩周年。(AP)
美國總統川普上任兩周年。(AP)

競選期間川普也不避諱,多次公開讚揚俄羅斯總統普京(Vladimir Putin)、前伊拉克總統海珊(Saddam Hussein)的強硬領導,卻也導致數十位共和黨外交政策專家公開譴責他。沒有建制派政策顧問的支持,川普轉向尋找前官員並任用新人。競選期間他又新增了幾項核心政策:反移民和反對與中國貿易。

白宮,巴農,川普,蒲博思,佛林,史派瑟,誰是接班人。(製圖:風傳媒、美聯社)
川普上任以來,白宮官員來來去去。(製圖:風傳媒、美聯社)

意外當選後,川普完全沒有做好執政準備,團隊中幾乎沒有人有資格擔任國家安全事務官員等職位,因此他轉向尋找退役將軍和業界領袖,如由提勒森(Rex Tillerson)擔任國務卿、馬提斯(James Mattis)擔任國防部長、科恩(Gary Cohn)擔任白宮經濟顧問、麥克馬斯特(H.R. McMaster)擔任國安顧問等。

川普外交第一階段:醞釀期(2017年1月20日至2017年8月)

川普上任到2017年8月的七個月中,就已經引發不少爭議。2017年5月他在北約總部布魯塞爾指控大多數成員國都沒有貢獻出足夠的國防資金,對美國人民來說不公平,而且過去幾年其中一些國家欠了很多錢。同年6月1日,川普宣布退出《巴黎協定》。但在此階段,川普政府行政部門大多還是遵循著機構間的溝通管道,舉行磋商程序,並召開國安小組會議討論重大議題。在此階段川普尚未退出《北美自由貿易協定》(NAFTA),也還留在《聯合全面行動計畫》(JCPOA,伊朗核協議)之中。

川普外交第二階段:反抗期(2017年8月至今)

從2017年8月開始,川普開始反抗他的顧問,批評他的顧問不讓他退出《伊朗核協議》,接著又因為美國在阿富汗駐軍政策與麥克馬斯特意見不合。此時開始,川普再決策過程中都繞過傳統的程序,僅與心腹討論。2017年12月,他不顧反對宣布將美國駐以色列大使館搬至耶路撒冷;2018年5月,退出《伊朗核協議》;同年的北約峰會他再度重砲批評北約組織;並無視顧問的建議,堅持與兩位獨裁強人─朝鮮勞動黨委員長金正恩與俄羅斯總統普京,舉行雙邊會面。

2018年6月,美國總統川普與北韓領導人金正恩在新加坡會面。(AP)
2018年6月,美國總統川普與北韓領導人金正恩在新加坡會面。(AP)

為了徹底貫徹自己的意志,川普也開始組件一支「聽話」的新團隊。於是2018年3月至4月間,他分別撤換提勒森、麥克馬斯特和科恩,改由龐畢歐(Mike Pompeo)、波頓(John Bolton)和柯德洛(Larry Kudlow)接任,這三人都有一個共通點─效忠川普。隨著川普宣布美國從敘利亞撤軍,隨後馬提斯與美國駐聯合國大使海莉雙雙辭職,「川普隊」可以說幾乎全部就定位,這群人並不會降低川普決策帶來的傷害,而會盡可能增加其決策帶來的影響和衝擊。

川普時代外交策略:從對抗恐怖主義轉向大國競逐

當然川普時代外交政策有弊亦有利,2017年12月至2018年1月間,川普政府提出了「印太戰略」。這項國家安全與國防重點戰略,將重心從防堵恐怖主義轉向大國競爭,並受到許多華盛頓外交政策專家的歡迎。印太戰略的提出代表美國認知到俄羅斯和中國對以美國為首的國際秩序所造成的威脅及挑戰,並肯定亞太區域聯盟的重要性。

2018年7月16日,美國總統川普在芬蘭赫爾辛基會見俄羅斯總統普京,舉行「雙普會」。(AP)
2018年7月16日,美國總統川普在芬蘭赫爾辛基會見俄羅斯總統普京,舉行「雙普會」。(AP)

可惜的是,川普本人對這項政策並不感興趣,他只提過一次,接著就轉而對俄羅斯示好,強調美國與俄羅斯合作的重要性。

川普與執政團隊間的角力形塑前兩年的外交政策,然而後兩年的川普外交將愈來愈統一,川普外交的特色是:沒有永遠的朋友,也沒有永遠的敵人;無論在貿易還是外交上,美國要獲得快速且直接的利益。也因此,相較於民主盟友,威權政府更可能快速提供此種直接利益,美國也會傾向與威權政府打交道。

以沙烏地阿拉伯和日本兩國為例,《華盛頓郵報》記者哈紹吉(Jamal Khashoggi)謀殺案後,沙烏地阿拉伯立即以降低石油價格來安撫川普。相較之下,日本首相安倍晉三雖然極力迎合川普的喜好,川普仍然持續威脅要對日本汽車開徵大量關稅。

美國總統川普上任兩周年。(AP)
美國總統川普上任兩周年。(AP)

美國下一步,怎麼走?

川普執政兩周年,美國外交政策變得更加統一且可預期,但並不見得是好事。萊特認為,川普的外交政策可能會削弱美國的影響力,破壞國際秩序的穩定。對於美國傳統外交戰略的信仰者而言,他們期盼的是川普政府內部持續分裂,唯有如此才能保全經濟自由化、民主、法治、人權等美國傳統外交價值核心。

川普的世界觀不會改變,但他的政府官員必須選擇分裂制衡或是選擇支持他的觀點,目前白宮內的「川普隊」選擇支持,因此從現在開始川普外交政策才真正開始要衝擊全球。

加入Line好友

【我要發風】

風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@stormmediagroup.com,並請附上姓名、聯絡方式、自我簡介,謝謝!

我想再看到這個主題