觀點投書:從台灣地方選舉看美國地方政府的模式

2019年02月03日 06:00 風傳媒
作者認為,「議會-經理制」最容易防止貪腐,此模式像是內閣制,國會可以倒閣,隨時要內閣下台。圖為美國總統川普。(資料照,AP)

作者認為,「議會-經理制」最容易防止貪腐,此模式像是內閣制,國會可以倒閣,隨時要內閣下台。圖為美國總統川普。(資料照,AP)

台灣近期舉行了九合一地方選舉,選戰的如火如荼,免不了會把現任或前任縣市長的政績拿來放大檢視。的確有部分台灣的地方政治人物,有些濫用職權或者是假公濟私的事情。台灣的地方政(直轄市,縣,市)府制度幾乎完全一樣,也是由中央政府的“地方自治法”所授權的。究竟台灣的地方政治制度有沒有可以改進的地方呢?讓我們從美國地方政府的模式來反思。

美國的政府分為聯邦,州,縣,與市。其中州在憲法的框架下,享有部分的主權。聯邦憲法規定:州政府的權力之一為設立地方政府,所以美國州級以下的地方政府是由州政府授權設立的,只要不違憲,違法,聯邦政府大部分情況不予干涉。其中縣政府的功能在早期是非常重要的,不過在二十世紀開始後,因為高度都市化的原因,縣的功能逐漸削弱,大的功能被州政府取代,而小的功能由市政府取代,不過仍然有部分的鄉下地方,還沒有建立市級政府,仍然由縣直轄。

本文主要討論市政府,不過偶爾可能會提到縣或州。相較於台灣地方政府的大同小異,美國的市政府的模式可以有非常大的差異。美國市政府主要分為四種模式:1. 市長-市議會制,其中又分成「強勢市長制」和「弱勢市長制」、2. 城市委員會制、3. 議會-經理制。

“市長-市議會”制的強勢市長,台灣社會大眾應該非常熟悉,與台灣的地方政府比較相似。在這種制度下,市長和市議會為民選,市議會審核預算,監督市長,市長則有行政權,包括任命市以及開除府官員,指揮警消,以及管理市府,以及否決市議會法案。市長雖然受議會監督,不過因為是民選的,所以如果有不適任,多半情況需要由選民,而不是市議會罷免。此制度雖然理論上可以順利運作,不過美國在19世紀下半,發生了多起濫權,貪腐事件,以紐約市最有名。腐敗政客用利益輸送討好選民,在連任後,受賄或貪污公款,但是因為有選民支持,所以市議會也無法有效監督(是不是聽起來非常熟悉?)。後來有了一系列的變革。市長-市議會”制目前美國的大城市,比如紐約,洛杉磯,芝加哥等等,都採取此模式。

“市長-市議會”的弱勢市長制,與「強勢市長制」相似,不過市長實權不多,雖然可能有部分行政權,不過無法否決市議會法案,對市府官員也通常無提名權,而由議會提名。市長只能靠個人的威望來促成施政目標。市府官員很多時候對市議會負責。此一模式在小型城市的市政府非常常見,因為這些城市的人口有限,無法維持全職市長或市議員,這些職位多為兼任。大城市中非常少見。北部的米尼蘇達州的第一大城米尼坡里斯(美國第45大城)是少數採取此模式的中大型城市。

「城市委員會制」在19世紀末和20世紀初產生,最初在德州,後來一度擴散到全國其它地方。此模式下,市民選出數名或十數名城市委員會委員,通常不分選區,由全市單一選區選出。委員會全體為立法機構,決定預算與重大事由,每一位委員同時也兼任行政部門的主管,分別主導行政,警察,消防,財政,都市計畫,社福等等。通常沒有民選市長(也有例外的),但是委員會主席擔任名義上的市長,主持典禮,剪綵等等活動。此模式的缺點是行政,立法不分,需要靠委員會委員的彼此監督,有時候可能缺乏效率。大部分一度使用此模式的市政府,已經於20世紀轉換為其它模式,不過仍然有部分中小城市使用。俄勒岡州的波特蘭市為仍然使用此模式城市中,最大的。不過波特蘭不同的是其制度仍然有民選市長。

“議會-經理“制在20世紀初期產生,此模式下,市議會為民選,不過通常沒有民選市長,市議會主席可能兼任名義上的市長,或者由市議會指派無實權的市長。市議會則雇用一位市政經理。市政經理通常是具有管理專長人才,比如有公司的行政主管經驗的人,其它聯邦政府,州政府,或市政府單位的退休主管,退休軍方中階軍官(或是預備役軍官)等等。市政經理有行政權,執行市府的所有業務,受市議會監督,不過因為不是民選官員,如果市議會對於其施政不滿意,可以隨時予以解僱。此制度的優點是雖然有具有行政權的行政首長,不過完全接受市議會監督,不會有「強勢市長制」的缺點。支持此模式的人,有時候認為此模式為「城市委員會制」的進化。此模式在中小型城市非常普遍,美國過半的中小城市都採取,不過大城市中比較少。亞利桑那州的鳳凰城為使用此模式城市中,最大的。

筆者覺得「議會-經理制」顯然最容易防止貪腐。此模式有些像內閣制,國會可以倒閣,隨時要內閣下台。從另一方面來看,也類似現代的公司。居民是股東,市議會是董事會,市政經理是總執行長。不過對於大城市來說,未必是最好的,畢竟大城市有許多的業務,必須要長期經營,如果突然換領導人,對於商業或者是市民,不見得是好的。希望台灣能夠由中央政府的法律鬆綁,讓各地居民來決定地方政府的模式,以達到民主的精神。

*作者為美國聯邦政府職員。

加入Line好友

【我要發風】

風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@stormmediagroup.com,並請附上姓名、聯絡方式、自我簡介,謝謝!

我想再看到這個主題